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清朝本来有灾蠲制度。按“清初定制，凡遇灾蠲，起运存留均减。存留不足，即减起运。顺治初，定被灾八分至十分，免十之三；五分至七分，免二；四分免一。康熙十七年，改为六分免十之一，七分以上免二，九分以上免三。雍正六年又改十分者免其七，九分免六，八分免四，七分免二，六分免一。然灾情重者，率全行蠲免。凡报灾，夏灾以六月，秋灾以七月”《清史稿？食货志》，卷210。。乾隆朝比以前更放宽了灾蠲的程度，他从实际出发，规定“嗣后被灾五分之处，亦准报灾，地方官查勘明确，蠲免钱粮十分之一，永著为例”《清高宗实录》，卷69，19页。。
问题是，灾民被蠲免的是向国家交纳的皇粮，而租种地主的地租仍不能免，即使大灾之年，苛刻的地主也照样向佃农收租。如河南地方就普遍如此，“穷民无所出，有卖男鬻女以偿租者”。河南巡抚雅尔图上奏折请求如被灾五分，应收五分之租；被灾六分，应收四分之租；若被灾十分，租息应全免，立即被乾隆批准，命令在河南省实行，并谕大学士会同九卿制定在全国统一实行的章程。《清高宗实录》，卷118，16页。可以想象，从乾隆的蠲免政策中得到实惠的不仅是地主，广大少地或无地的农民似乎也能沾到一定的光。
招商运粮，平抑米价。中国有句俗话，“民以食为天”。大灾之后，粮食是最抢手的物资，而投机商人常常趁机囤积居奇，哄抬米价，甚至与官府相勾结，大发横财。因此，乾隆的触觉已认识到平抑米价的重要性。二年，提出“平粜乃利济贫民第一要务”《清高宗实录》，卷41，11页。。下令各地方官运用国家储备粮开仓粜米，稳定粮价。乾隆二年，他派宫中侍卫查山东、直隶两省发卖官米情况。侍卫报告说，直隶省地方官认真办事，米价平稳，百姓安然；山东省虽开仓卖米，不过设厂数处，买米的人排成长龙，本地居民尚不能当日买到，“至路远之民，往返维艰，守候终日，曾不得升斗而归”。乾隆知道后，大为震怒，因为曾经告诫地方官，若因运粮需费，可以动用公存银两报销花费，山东卖粮之处甚少，“明系胥吏为奸，棍徒作弊之所致”，因此警告地方官，对此事一定要“实心奉行，毋蹈前辙”。《清高宗实录》，卷41，11页。为稳定米价，乾隆还鼓励商人从产米区往灾区运粮。如乾隆三年春天，因直隶米价昂贵，特将临清、天津二关及通州、张家湾等处码头米税宽免，各地商贾闻风而动，穿梭往来，贩运大量粮食而去，保证了当地的粮食供应。辽东是关外产米区。秋天，乾隆又准开海运，从关外走海路运粮赴京畿，“著将内河前项米粮各税，一并暂停征收，俾商贾争趋云集”《清高宗实录》，卷76，10页。，米价自然大大降了下来。
“赈济之道，在于发粟”《清高宗实录》，卷55，5页。。平抑米价主要是针对受灾区的城镇居民和有一定积蓄的农民而言，那些仅有数亩薄田、颗粒无收，或租种地主土地的佃农，平常就家无盖藏、四壁徒空的贫苦农民，只有无偿发给粮食，才能使他们免于暴骨之忧。在这方面，乾隆是比较开明的。乾隆二年，对山东大旱灾区的农民，其中极贫者发给三个月口粮，次贫者发给两个月口粮，大人每月给谷三斗，小孩一斗五升。自六月发给。三年冬，清政府对江苏、安徽灾民极贫之户赈粮四个月，次贫三个月，又次贫两个月，到明年二月份结束赈济。乾隆想到：“三四月间正青黄不接之际，在官仓虽有平粜之米，而无力之穷民仍苦籴买无资，难以糊口，良可轸念。”《清高宗实录》，卷84，5页。下令安徽极贫之民再加赈一个月，江苏凡被灾五分之州县极贫、次贫再加赈一个月，被灾四分以下州县极贫者再加赈一个月，以苏民困，以培民气。五年，定赈济条例，规定“凡被灾地方，勘明五分，于春月酌借口粮，六分极贫者加赈一个月；七八分极贫者加赈两个月，次贫者加赈一个月；九分极贫者加赈三个月，次贫者加赈两个月；十分极贫者加赈四个月，次贫者加赈三个月”《清高宗实录》，卷126，16~17页。。
赈灾宜速和以工代赈。面对水旱两种天灾，乾隆主张旱灾渐积而成，可提前为备，从容赈济。水灾则几日或一日，暴雨倾注，山洪骤发，堤坝决口，良田尽成泽国，危害大而迅猛，对此必须采取紧急行动，以减少损害。如像旱灾那样，勘明所受几分后，报部批准方行赈济，当然不行。他要求“各该督抚可严饬地方官，凡遇猝被之水灾，迅文申报。该督抚即刻委员踏勘，设法赈济安置，一面办理，一面奏闻，务使早沾实惠，俾各宁居”《清高宗实录》，卷72。。这种区别对待、实事求是的赈济方针，对约束封建官场的拖沓风气，挽救百姓财产与生命是完全必要的。
初政布新蠲赈与弭兵：蠲免赈济（2）
乾隆还从灾民实际情况出发，提出以工代赈的办法。早在乾隆二年，他就明确提出在受灾之年，可以开渠筑堤、修葺城垣，使贫民得以佣工就食，兼之养赡家口，避免流离失所之厄运。明令各地督抚“分别缓急，预为估计，造册报部，将来如有水旱不齐之时，欲以工代赈者，即可按籍而稽，速为办理，不致迟滞，于民生殊有裨益”《清高宗实录》，卷46，5页。。这样做既不误农时，又给灾民带来一定收入，可谓一举两得。三年冬天，两江总督那苏图即动用两省藩库银五十万两大修城垣，使大批灾民得以安然度过这个寒冷的冬天。《清高宗实录》，卷79，16～18页。
乾隆作为清王朝最高统治者，他所推行的蠲赈措施，其出发点是着眼于他那个政权的久远之计，这是毋庸讳言的。人们也必须承认，在这一前提下，劳动群众的困苦因此也有相当减轻。清代进入乾隆朝后，人口即突破一亿，达到汉、唐以来最高峰，以后一直呈大量增长趋势。各种自然灾害并不少于历代，由于乾隆初年即形成一整套的赈济制度和办法，每遇灾害发生，清政府不惜花费大量钱物，救济灾民。“乾隆七年，江苏、安徽夏秋大水，抚恤、正赈、加赈，江苏给被灾军民等米共一百五十六万石有奇，银五百五万两有奇。安徽给被灾军民等米八十三万石有奇，银二百三十三万两有奇。十八年，以高邮运河之决，拨米谷一百十万石，银四百万两，赈江苏灾，此其最巨者。其后直隶、山东、江苏、河南、湖北、甘肃诸省之灾，发帑截漕及资于捐输者，不可胜举。”《清史稿？食货志》，卷125。这种赈灾，不仅在乾隆朝，甚至对以后都发生深刻影响。乾隆花费如此大量的财物，实质上是牺牲清统治阶级的眼前利益来换取国家的长治久安。灾民从政府那里得到粮食和金钱，度过了灾年，重新奋战在农业生产战线上，为封建国家积累财富而艰苦耕耘，也才是乾隆所希望目睹的景象。
初政布新蠲赈与弭兵：平定黔苗
雍正末年，以贵州省古州地区为中心发生的苗民反清，与当时实行“改土归流”大有关系。
清朝政府在鄂尔泰主持下于雍正年间，在云南、四川、贵州、广西、湖广等广大地区实行“改土归流”，是一次重大的社会变革，有积极意义，也产生了不良后果。贵州的古州苗疆四周几近三千里，有苗寨一千三百余个，从雍正六年（1728年）起，鄂尔泰派熟悉地形的张广泗带兵赴都匀、黎平、镇远、清平诸地，“化导群苗，相机剿抚”，将此地纳入清政府控制之下。“改土归流”后，原有土司势力仍然很大，加上地方官征粮不善，雍正十三年便发生了大规模苗乱。清政府为平息这次苗乱，成立了办理苗疆事务处，并调湖南、湖北、广东、广西、云南、贵州六省兵进行围剿，可是由于文武将官不睦，指挥欠佳，日久无功，苗患日炽，鄂尔泰因此引咎辞职，削去伯爵。雍正本人对“以安民之心，而成害民之举”的结局，也有些犹豫不定。魏源：《圣武记》，卷7，《雍正西南夷改流记》下；《清世宗实录》，卷159，2页。直到他逝世，问题未得解决。
乾隆登基伊始，把扭转苗疆形势当做最紧迫的大事，立即着手部署。他于雍正逝世的第二天，曾明确表示：“目前要紧之事，无有过于西北两路及苗疆用兵者！”表明他对苗疆用兵的特别关注。他根据自己在苗疆事务处的经验，告诫前线领兵将帅“合志合衷，方为有益”，并警告他们若不迅速平叛，“则伊等之身家不足惜，而贻误国家军务之罪甚大，朕必按法究治，断不姑贷”《清高宗实录》，卷1，24页。。反映出他坚决平定叛乱的决心。
八月二十八日，乾隆下令招回抚定苗疆大臣张照，命湖广总督张广泗前往贵州料理苗事。十月初二，又授张广泗为经略，明确宣布“自扬威将军哈元生、副将军董芳以下，俱听张广泗节制调遣”，使清军前线指挥权完全由张广泗统一掌握。十一月，张广泗到达贵州战场，经过一番调整后向乾隆奏报清军用兵数月未能进展的原因是：“张照阻挠军机，置应办之事于不理；调集各省兵数万余，哈元生俱令沿途听用密布，攻剿不过三千，顾此失彼；董芳驻守八弓，仅以招抚为可了事。又巡抚元展成办理赈恤难民，条款纷错，官无所遵循，难民苦于守候。”《清史列传？张广泗传》，卷17。乾隆接到张广泗的奏折后，立即将张照、董芳、元展成撤职查办，哈元生罢扬威将军，以提督听命张广泗调遣，命张广泗兼任贵州巡抚，集军政大权于一身。
十二月，张广泗率大军至凯里，命副将长寿出空稗，总兵王无党出台营，自率大兵出清江之鸡摆尾，三路大军每路各五千余人，同时并发。清军连破上九股、卦丁等苗寨，烧毁叛苗巢穴。乾隆元年正月，余苗退入牛皮大箐。所谓牛皮大箐，乃指盘亘数百里之深山老林，“北丹江，南古州，西都匀、八寨，东清江、台拱，危岩切云，老樾蔽天”魏源：《圣武记》，卷7，《雍正西南夷改流记》下。，地势险要，气候变化莫测，故叛苗潜伏其中，以为清军万不能至。张广泗檄诸军合围，分别守住箐口出路，逐渐缩小包围圈，于五月最后发动总攻，获逆苗首领包利等人，斩万余级，取得了决定性胜利。接着又乘兵威清理附逆熟苗，斩获一千三百余人，生擒二千四百余人，至九月份，苗疆叛乱彻底平定。张广泗因功授云贵总督兼贵州巡抚，进三等阿达哈哈番世职。
乾隆继位后，仅用一年的时间就彻底平定遍及贵州全省的苗乱，充分体现了他的军事才能。其所以能够迅速成功，首先在于“皇考当日即命朕会同王、大臣办理，其中情形原委，尤所熟悉”《清高宗实录》，卷11，19～20页。，在此基础上，他才能够拿出一套具体可行的办法来。其次是用人得当。乾隆即位后即调回张照，改用从前在贵州负责苗事的张广泗为经略。张广泗由湖广赴贵州前线，乾隆虽一再在各种场合提高他的威信，强调“朕唯张广泗是问”，但实际上张广泗因以前措置不当，“凡区画布置之不协，张广泗无可推卸”《清高宗实录》，卷26，9页。。鄂尔泰被削除伯爵，他此行含有戴罪立功的意义，只能使出全身解数去平定叛乱。其三是乾隆注意政策，采取恩威并用两手。清军过去在平苗战斗中，所过地方，概将苗寨焚毁，甚至将已降后充当夫役的苗人尽行杀戮，老弱子女亦不能幸免。乾隆即位后即坚决禁止此种野蛮行径，指出这样做的后果只能是“益坚其抗拒之心”，规定“首恶之人，定应剿洗擒获，务尽根株，其余附和迫胁之苗，分别料理，必令尽缴器械，方许投诚”《清高宗实录》，卷3，28页。。其四，满足前线物资需要，乾隆向张广泗保证“请兵请饷，一如卿奏，谕部速行”《清高宗实录》，卷11，29页。。乾隆元年，张广泗围困叛苗于牛皮大箐，要求拨银两八十万，乾隆命令户部立即拨一百万两给他，攻下牛皮大箐后，乾隆又告诫张广泗，不必急于撤兵，一定处理好善后问题，“朕不惜费也”，专门拨六十万两白银用来善后，使前线军需供应源源而来。值得一提的是，因贵州气候恶劣，乾隆特命将大内专用的平安丸、太乙紫金锭等驱瘴药物运至军前，发给兵将，以鼓舞士气。
平定苗乱后，按照乾隆的指示，清政府在镇远、安顺、大定、平远诸地增设官兵二千九百余名，取消了州县，设道员控制，清理叛苗所遗地亩，设立屯军耕种，于清江、丹江、古州、八寨、台拱、凯里、黄平、�