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妄指诬陷之弊绝。所谓爵人于朝，与众共之；刑人于市，与众弃之。兼听则
明，偏听则暗者，昔闻其语，今见其事，而且俸精优厚，人无内顾之忧；职
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任精专，事有难宽之责，君民一体，上下一心，孜孜然日求有益于民，有益
于国。否则，议院排之，国君斥之，不能一日居其位，此泰西诸国所以不言
吏治而吏治自蒸蒸日臻于上理者，彼此之情通，声名之念重，而壅蔽之患除
也。
夫中国自秦汉以来，以文法治天下，科条非不密也，其奉行而持守之者，
非不严旦明也。及其既也，适以束缚天下之君子，而便利天下之小人。官司
益多，否塞益甚；堂廉益远，积弊益深。欲一扫而空之，诚非开设议院不可。
即势殊地限，久而难变，亦当裁汰冗员，酌增廉俸，以渐通其隔阂，而渐化
其贪婪，此自治之初基，亦即自强之本计也。夫天下虽大，其州县不过千余
所，属牧令不过千余人，为上者合枢垣疆帅之才力精神以慎选之，以严考之，
敷奏以言，明试以功，赏必当功，罚必当罪，循名责实，至正大公，则吏治
日清，民生日遂，国本日固，国势日强，而何畏乎英俄？何忧乎船舰？何患
乎各国之协以谋我哉？故曰：“国以民为本，而致治之道，莫切于亲民之官；
生乱之源，莫急于病民之政。”所谓为天下得人则天下治者，此之谓也。
英国授职之官，无论充兵官、议员、刑员，以及内政、外政衙门，大小
臣工，皆须在众人前向天发誓，谓以后当忠心为国，笃爱朝廷，身许驰驱，
为国家效力。发誓后方能任事。今泰西各国及合众国，皆用此例，西俗国家
凡有兵祸，或匪人得叛，或敌国来攻，朝廷志在安民，兴师戢暴，必令兵官
誓众，以安民心，其或官民谋逆，则令彼处地方官民皆对天矢誓，其内怍者
立时可睹见于颜色，朝廷即知为某也忠，某也奸，某也曲，某也直，有诸中
而形诸外，自无所逃遁。然亦有刚愎不仁、强项不驯、不知敬畏帝天，虽有
别谋亦复当众问誓，以为口头言语无足重轻。此等人为众所不齿，乃桀骜之
尤者也。
王爵堂星使云：法国政治以大统小，以内控外，体制与中夏略同。州郡
邑乡分设专官，以理民事，而其权操之于上，咸遵一律，罔或违异。每一干
端则设一官，若中国之州县，凡膺是职者，必考受律例师，凡民间琐案，悉
由其剖断。苟有稍涉疑似，未臻公允者，则代为申详，上宪据法研鞫，俾成
信谳。各乡镇则另设甘门一员，如中国巡检之类。凡其所设各署，俱有专职，
从不兼摄数事。大抵理地方民情者，统称刑讼衙门，而官有崇卑。如州县乡
镇等官，其小者也，其上则有大衙门二十七所，如有事控于地方官，悬案不
断，或剖案不公，俱可复控诸所辖上司，遍历二十七所而后止。然此尚系琐
细案件也，若值重大之事，其上另有专断之官，其职分约同中国按察使，各
府中均设是署一所，凡有冤抑，听其赴愬。每年四期，每三月一集，开堂会
鞫，并许被控者自选秉公耆老十有二人。届时质证剖理，惟毋得徇私偏袒，
然后鞫者听两造之辞以辨直枉，舍寡从众，期无诬屈，以为惩劝。其追理商
民公私逋负，则有钱债衙门，其官由州县百姓公举，三年一任，期满再举，
但推选虽由民庶，而俞允仍归国主。凡乡民因索逋涉讼者，其数在一千五百
福兰以下，即由州县上司判决；若一千五百福兰以上之案，乃控于钱债衙门，
为之比追。每府皆有驻防水陆兵丁，苟有犯案，统归所主办理。至于巴黎所
有衙署，不可胜数。
凡国中官吏所断一切词讼，均必上闻，其有悬擬未决者，亦皆关白，以
定是非。其中办事人员均系著名律师，除上下议院外，有参赞机密大臣，有
执国政大臣，有总理度支者，有专司出纳者，有主军旅者，有榷税饷者，有
专理户婚田工事者，有专理商贾事者，有治盗贼斗殴事者，有治列邦事者，
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有管属国地方事者。观其分职建官，颇能尊卑相御，内外相维，无畸重畸轻
之患。其为部十二：曰内部，总理庶政，兼摄群司，职同中国之首辅，本国
事件，咸听裁决；曰户部，专司出纳，国中一切财富税饷，皆其主持；曰商
部，管通商事物；曰农部，管民间一切种植；曰工部，凡军械火药，修治建
筑，皆其经理；曰文部，掌管学校；曰兵部，主治军旅，凡调遣一切，皆其
主政；曰海部，修战舰，治水师；曰藩部，管理各处属地；曰刑部，主持律
例，兼理教案；曰创例院，筹议军饷，增改律法，皆其专政。以上皆以勋爵
大员为之，国有大政，国主与此数人谋之，有机要事，皆得参谋议。
同治十一年，国会别设军机一职，由上下议院公举二十八人，伯理歪天
德亦简派十五人，凡下诏谕，上笺奏，皆由此四十三人管理。据其报册，每
年建官，计文员约二十万人，可谓繁矣。欧洲各国，度支往往出多入寡，皆
因设官繁密，事不兼摄之故，而又给禄丰盈，食浮于人，以致经费常患不足。
然秩虽崇而事克举，国中大小臣工，无不守法，尚廉不懈厥职。其在官者，
皆民之望，即贵至执政大臣，抑且以民之可否为去留。又其榷征税饷，具有
常度，涓滴必归公欸，不得朘民为生。其所谓库臣者，不过综厥大纲而已；
其所谓理财者，不过司出纳，掌簿禄而已，而所谓因循蒙蔽，侵剥蚀，乾没
剋扣之弊，彼反无之。凡泰西各国，大都如此，此可以想其立法之善矣。按
泰西民主之国，君民共主之国，各部长归宰相自择其人，如宰相一换，而各
部长虽才德素优，与宰相不情投意合者，亦必解组赋闲。
我国家时艰，孔亟万难苟且姑安，急欲补救，量为变通。惟恐为不洞识
时务，或未经历练者所误，而反归咎于变法之人，故前篇有擬清朝廷简派亲
王贝勒游历一说。今时不可缓，亟宜简派亲信之王公大臣，随带翻译，游历
各国，丰其经费，宽其岁月，考究各国水陆军事、炮台战舰、学校、商务、
刑律。如有才德兼优之孝臣宿将，当奏请朝廷重聘回国，以其所长，分派各
部佐理，非但不为属吏所欺蒙，亦当为外人敬服，是则变法自强，无不得心
应手矣。
上篇论州县为亲民之官，而贤否得失，关乎国家治乱。然督抚为朝廷之
腹心，官守之师帅，统属之贤否，全在督抚。
公正廉明，平日留心察视，不为人所蒙蔽，然后能甄别确当，一有偏私，
则所贤所否者，皆不当矣。一省之中的道，佐督抚以出治者也，而用人理财，
尤为藩司之专责。藩司之贤否得失，督抚居其半，若督抚大公无我，严加举
劾，朝廷察其好恶，以定黜陟，人皆有自爱之心，敢不称其职守乎？首府者，
又督抚两司所寄为耳目，而藉以进退州县，其责亦綦重矣！自有以人地相宜
之条量移州县，而后各省为人择地者，十之八九，为地择人者，十无二三。
“以尔车来，以我贿迁”，驽庸竞进以事贪婪，孰能尽心于民事哉！而以民
事为事者，又每拙于逢迎。故黜陟不公，则奔竞不息，源浊而流清，未之或
有也。
守牧有表率之责，大省不过十数州郡，以督抚司道之长才，鉴别十数员
知府直州之贤否，何难？大郡不过十数州县，小郡亦不过数州县，以本管知
府就近察数州县之贤否，何难？愚以为甄别府厅州县，必须分别等差，平素
具有灼见真知，临时乃能因才器使，所谓可小知不可大受，可大受不可小知
也。其未试与已试而不堪用者为一等；廉明诚静、有守有为，足以胜任地方
者为一等；贤能出众、著有劳绩，可理冲繁之地者为一等。复将通省、府厅，
州县查明肥，瘠难易，一一分别注明，择其清正勤能、尽心民事者，选以优
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缺俾知，瘠区不可规避，美缺不待钻营，则朴实者安分，而贤能者竞奋，吏
治转移或在于此。
要之，州县为亲民之官，与州县切近而实临其上者，是为知府，州县之
功过，知府得以详之司道督抚，而察其可否，以定其优劣。上之视知府重，
则知府自视亦不轻，使州县有所敬畏，而不敢不为好官。所谓一县得人则一
县治，一郡得人则一郡治也。
至于关差釐局每一缺出，百计营谋，倖进之徒往往有三五年不更替者，
否则交卸彼局而又接管此局，讬词事关重大，非资熟手不能胜任。其实无地
方之责，不过收支银钱耳，一谨愿之吏已足为之。乃有循情市恩，不畏物议，
巧者获利，拙者向隅，以致关税釐金日形短绌，已则饱填欲壑，维利是图，
若以治地方，宰百姓，安望其为廉吏乎？
黜贪崇廉，任贤而斥不肖，是又在督抚，破除情面，一秉至公也。或云
朝廷下诏求贤十数年来，各督抚所举皆门生故吏及业经简在帝心之臣，无一
山林隐逸之士。负奇才而励品行，尚气节者，终不得上进；无廉耻而善于钻
营者，竟得保举超升。惟知削下媚上，不问民生休戚，以讳言有事为解事，
以苟且了事为能事，因循玩愒，相习成风。间有洞识时务，才德兼优者，率
皆秉性忠正，不善逢迎，虽欲兴利除弊，往往事多掣时，不克举行。亦有学
西法而图自强者，又苦于不能知人善任，集思广益，多为洋人所愚，安得不
为各国所欺侮乎？
善夫，威公使之言曰：“今之督抚，如昔日林文忠、曾文正延揽人材，
讲求时务，力顾大局者，罕睹其人，类皆暮气太重，拘守成例，非病于才力
不足，粉饰因循，即病于瞻徇情面，假公济私。”在识见浅陋，不识时务之
流，偏听节费以博虚名，虽前任遗政将来大有益于国家，惟阅时未久，尚未
见效，乃不顾糜费，率行裁撤，以致功败垂成。继其任者，意见各执，重议
规复，非独缓不济急，而虚靡反多。有好大喜功，任性妄为者，虽言时务，
仅识皮毛，既不知简贤任能，亦不知量材器使，惟采文字虚声，或重师弟年
谊，无论能否胜任，一人而兼数事。故其所为皆亏本多而获利少，制造不及
外来之精，物价不如外来之廉，而旁观月旦己属庸中之佼佼矣。甚至以朝廷
之爵位，作自己之私情，迎合权奸，毫无气节，意在植私党饱囊橐，初不知
国计民生为何事。论者佥谓近日宦途风气，每以省事为老成，而甘于因循弛
堕，苟勤于厥职，不惮烦劳，类招多事王嫌，执其一节之失，而并没其他事
之长，坐令勇于任事者，不若尸位之辈，转足苟安而无恙也。悲夫！人材之
绌，岂非由于不能造就人材之之过哉？造就人材之权，上在元首，下在枢廷。
强邻日逼，时事多艰，正宜澄叙官方，安内而后可以攘外，亟当力为整
顿，剔弊除奸，为百姓求贤父母，培养元气。督抚司道以民事为重，府厅州
县亦罔敢不以民事为重？州县不称其职，知府揭之于上司；司道不称其职，
督抚立上弹章；督抚不称其职，朝廷立予罢斥。整纲饬纪，除恶择贤，则一
切病民之政，皆不难扫除净尽矣。故正本清源，必自慎用督抚始。
泰西日报尝谓我朝内外臣工，泥古不通今，所学非所用，偏重科甲，上
下相蒙，植党营私，卖官鬻爵，不能量材器使，有一人而兼数任者，吏治不
讲，流弊甚多，惟身家念重，畏难苟安，以聚敛为才能，以废弛为节俭，以
因循为镇静，以退缩为慎重，以调停掩饰为熟谙夷情。凡事皆有名无实，所
用刑具过于残忍，所学西法亦仅得皮毛，能洞识各国政治得失，盛衰利病者
无己，岂非学校未兴，人材不出所致乎？如上无圣明之君，下无忠直之臣，
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革故鼎新，终难富强，无异土耳其风俗，政治委靡不振等。
噫！此皆道听途说，未读列朝圣训及名臣奏疏之故。今特敬述一二，为
阅洋报而随声附和者览焉。
恭读世宗宪皇帝批谕李敏达公雍正二年七月二十五日疏曰：“封疆大吏，
关系国家隆替，若得有猷，有为，有守者二十余人，分布寰区之内，俾各涖
临民，敷宣教化，则天下大治计日可期矣。无如英毛罕靓，即能公之一字，
亦不易获，朕只得随材器使，量能授职，得观后效耳。雍正十二年。”
批谕广东总督鄂文恭疏曰：“身膺封疆要任，当远大