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展下来，美国政府已经习惯了媒体的社会角色，很少去“惹”媒体。可是，在上世纪60年代的越战期间发生的“五角大楼秘密文件案”，美国政府却和两个大报打了一场官司。
在这个时候，美国建国已经将近两百年，联邦政府已经是建国初期不可能预想到的一个庞大国家机器了。站在今天，美国人会很庆幸，幸亏在他们的制度还不完善的时候，联邦政府相对也很弱小。政府发展到今天这样的规模，又深涉国际事务，如同一个巨人，行动带着很大的惯性，一个失误，就可能带来大的后果，要转回来也并非易事。假如没有完善制度的制约，政府更是可以为所欲为了。
说到五角大楼秘密文件，不能不提到60年代涉入越南战争最深的一个人，美国国防部长麦克纳马拉。
麦克纳马拉是肯尼迪总统1961年上台以后，把他从福特汽车公司总裁的位置上找来当国防部长的。肯尼迪被刺杀以后，约翰逊上台，麦克纳马拉还是继续当他的国防部长。这一段时间，是美国在越南战争中越陷越深、以至不能自拔的阶段。麦克纳马拉参与了这一时期越南战争政策制定的全过程。可以说，美国在越南战争中的所有重大决策，都是经过麦克纳马拉之手出去的。所以，有一种说法是：越南战争是“麦克纳马拉的战争”。
越南战争以后的几十年，美国人对越战的教训做出了各方面的检讨和反省，也对当年参与决策的每一个个人的所作所为都反复地查验。毫无疑问，美国在越南战争中的失误，麦克纳马拉和当年的肯尼迪总统、约翰逊总统，要负重要责任。麦克纳马拉本人在后来的回忆录中承认，他们这些当年为美国制定政策的人犯了错误。“我们错了，可怕地错了！”他的声音在电视上反复地播出。
麦克纳马拉是美国管理阶层的典型精英，受过良好的教育，自信、聪明、坚定，同时对自己有明确的道德要求。可是，无论有多少好的教育，不论你多么聪明，人的智慧总是有限的。面对复杂的冷战局势，麦克纳马拉这个聪明人还是义无反顾地踏入了越南战争的泥淖，后悔莫及。
冷战时期是一个史无前例的时期。谁也没有遇到过这样的状况。在冷战期间，由不同社会制度的国家组成的两大阵营，相互对峙。在美国人的眼中，极权制度是他们万万不能接受的。按理，两大阵营大可各自试验自己的制度。可是，一方面冷战紧紧接在第二次世界大战之后，又是一个双方都拥有核武器的新时代。有世界大战的教训在前，对双方来说，对方都拥有毁灭性的武器，所有的人都是神经紧张的。事后诸葛亮可以说，对方并不一定是一个成功的制度，不用那么紧张。可是在当时，没有人敢掉以轻心。军备竞赛，对战略要地的锱铢必究，防止对方阵营的扩张，对当时的人来说，是性命交关、生死存亡的大事。非常庆幸的是，双方还算是克制的，没有弄出一场大家一度都以为无可避免的毁灭性的第三次世界大战来。得承认在这样的压力下，是很容易犯错误的。
越战就是在这样的情况下发生的。我们大概只能够说，自己的运气比较好，不必在一个紧张的时代，被迫面临一个这样困难的判断和选择。
麦克纳马拉对越南战争的动摇和怀疑，当他还在国防部长任上的时候，就已经开始了。这和美国国内的反战声音是分不开的。早在1966年11月，麦克纳马拉在哈佛大学肯尼迪政治学院的安排下访问哈佛大学，和哈佛大学反战师生发生了一次面对面的辩论，给他留下了很深的印象。后来，他在和一些哈佛教师的谈话中，不由自主地说到，有必要将美国对越战争的历史写下来。
以后，从1967年开始，麦克纳马拉对越南战争的激情开始消退。他公开反对轰炸北越的人口密集地区，在给总统的备忘录中要求约翰逊总统明确限制派到越南去的美军人数。但是，战争本身已经在他的推动下高速运转，他想让它停下来也一时做不到了。他的反对意见总是被总统约翰逊和参谋长联席会议否决，他的意见越来越得不到总统的重视。与此同时，美国在越战中继续越陷越深。
就是在这样的形势下，国防部长麦克纳马拉想全面地检讨一下美国在越南和印度支那的政策，想知道当前的政策到底是怎样形成和演变过来的。他没有经过总统和国务卿，就在自己管辖的国防部内，搞了一个“越战历史专题组”，由国防部国际安全事务局ISA的莱斯利·盖尔勃（Leslie Gelb）负责。
美国国内的反战声音的高涨，在越战决策问题上，国内反对派的存在和渐渐强大，使国防部长本人产生了怀疑和不安，从而产生了这一计划。麦克纳马拉要这个专题组全面地收集美国几十年来对越和印度支那政策的资料，分类编辑汇总，要求“包罗万象并且客观”。他不要求专题组来回答什么决策是对的，什么是错的，他要想了解的是，美国是怎样从“二战”结束走到1967年深陷于越南这一步的。
为了理解麦克纳马拉的想法，我们必须了解美国政府的一个历史渊源，这就是美国政府行政分支官员的轮换制度。
你已经看到，在建国初期，美国的联邦政府官员很少，政界还是少数人的活动领域。那时候的权力结构更分散，大部分所谓从政的人都是在地方上施展身手。而联邦政府的财政外交国防等领域，只是一个不大的圈子，是一个相对稳定的少数人群。经过三四十年，到1826年，这种情况有了一个重大的变化。那一年，第一个出身平民，从1812年对英战争中打出来的安德鲁·杰克逊当选为总统。他非常反感那种少数精英统治的政治，主张“一朝天子一朝臣”，就是新总统撤换前任任命的行政官员，搞大换班。这种制度，有一个不大好听而很容易误解的名字，史称“政治分赃制”。
在这样的制度下，谁也别想在行政官位上端铁饭碗。民选的总统一换，任命的官员就要随之更换了，谁都只有一届两届的机会，铁打的营盘流水的兵。这种制度的好处就是，民间和社会底层有德有才有志的人，可以通过参与政党活动参政，一旦本党领袖当选，自己就有机会“分赃”，踏入以往被少数人垄断的政治管理层一显身手。
美国政府立法和行政分支的定期改选，行政官员的轮换制度，使得美国政府的政策永远处于动态之中。在这样的体制结构下，美国是没有必要提倡“改革”的，它永远在改革。它的纠错机制和决策机制一起，是这种选举和轮换制度的本能。
只有理解了这种制度结构，才能理解美国内外政策的动态性质。美国的管理者是民主选举出来的。可是，并不是说民主制度就不会犯错误。它一样由人来决策和判断，任何人的判断决策都有可能出错。但是这个制度不容易恶意地坚持错误。自私和私利挡不住对错误的纠正，因为这种纠正，不依赖于人，而依赖于制度。
这是不是说，美国政府的政策就没有连续性、一贯性，就不可靠了呢？事实上，尽管美国每四年一次大选，大选之间还有一次中期选举，总统和国会议员处于轮流大换班之中，但是从几十年的时间尺度来比较，美国的内外政策，相比其他大国，却是相对最稳定的。因为民众价值观的稳定，通过选举表达出来，决定了美国政府政策的相对稳定。
麦克纳马拉在1967年对美国的越南政策产生疑惑的时候，回过头去看，这个一贯自信的人眼前一团迷雾。美国对越南和印度支那的政策，必须追溯到“二战”后期的杜鲁门总统时期。杜鲁门是民主党的总统，接下来的艾森豪威尔是共和党的，再下来的肯尼迪又是民主党的总统。约翰逊总统虽然是民主党接了肯尼迪的班，但是肯尼迪兄弟俩和约翰逊政见不同是公开的秘密。麦克纳马拉觉得，有必要收集和保存几十年来美国政府行政分支对越政策的资料，从而使得以后的决策者可以从中做出探究。
这样做的必要性在于，事实上的决策过程往往和个人有关。比如一个主意是怎样产生的，通过怎样的渠道和方式，得到权力中心的注意和重视，最终成为带来后果的重大决定。这种细节反映了决策的真实过程，却不会记录在正式形成的官方文件里，而只会留在个人的笔记、备忘录、互相传递的纸条、通信和电话记录里。要反映和了解几十年里国家对越政策的决策过程，就必须及早把这些资料和正式文献一起汇集起来。
这就是越战历史专题组的任务。麦克纳马拉明白，他下令做这件事很可能要弄巧成拙。专题组弄出来的东西，很可能暴露出他本人在对越政策制定过程中的失策和错误，使他自己面子上不好看。可是他还是启动了这个项目，而且他只要求这个项目是“包罗万象和客观的”，此外不再对这个项目进行干涉。事实上，他一次也没有和专题组的负责人盖尔勃见面，尽管他们就在一个楼里办公。正是这一点，表现出麦克纳马拉作为一个政界人物的责任心和历史感。他不以自己个人的形象为重。他知道，你可以有机会在历史舞台上表演，但是你不能篡改历史。同时，作为一个主要决策人之一，麦克纳马拉建立这样的研究项目，也反映了在大的世界新局势面前，一个身处高位的人之局限和困惑。至少，对于他来说，他不是有意傲慢和要做错事。只是处理如此一个混乱纷杂而又危险的世界局势，超过了他的能力。
这个越战历史专题组，原计划只是找五六个人，在本职工作之余，用三个月的时间收集汇总资料。一旦开始，才知道工作量巨大，远远超过了原计划。国防部和负责外交的国务院各部门，所有人都表现得十分合作，调集资料只要一声令下，没有人表示异议的。这个工作最终动员了几十个优秀工作人员，用了将近两年的时间。
一直到1969年6月，越战历史专题组才搞出了它的最终报告，总共7000页的文件，汇编成洋洋大观的47卷。这就是后来被称为“五角大楼文件”的越战历史文件。
对于美国政府中始终关注越南和印度支那问题的专家，特别是对政府的对越政策抱怀疑态度的人来说，虽然这套文件中并没有什么特别出乎意料的新材料，但是却证实了，人们长期以来对美国政府在这个问题上决策的怀疑、批评，是有一定道理的。
这套文件揭示了美国对越政策的起源，它是怎样演变的。从文件中可以看出，早在“二战”将近结束的时候，杜鲁门主政的白宫就忽视了胡志明要求美国支持的呼吁，转而支持南越的吴庭艳。从艾森豪威尔到肯尼迪，一脉相承地向南越派出“军事顾问”。文件展示了30年中对越政策中的重大事件，比如“东京湾决议”是怎样发生的，美国怎样走上了战争升级的道路。
为什么从杜鲁门到约翰逊的几届总统，有民主党的也有共和党的，会走这样一条路呢？他们脑子里在想些什么，使得他们在越南战争问题上如此行为？这套文件第一次明确地揭示了美国政府官员们当时的恐惧，这就是所谓的“多米诺骨牌理论”：他们担心，如果南越倒台投向苏联阵营，就会产生连锁反应，所有印度支那国家，乃至所有东南亚国家，都会一个一个地变色，并且扩展到其他地方，冷战双方力量的对比就会有大的改变。
和外界的想像不一样的是，越战文件显示，事实上，美国中央情报局曾经一次又一次地告诉历届总统，所谓的多米诺骨牌理论是站不住脚的，不必如此紧张。而且，中央情报局还一再地告诫总统，即使美国在越南有动兵的理由，如此动法也是注定无效的。中央情报局很早就明白，美国应该撤出越南。这种声音，却被历届总统们当做一般的反战声音而忽略了。历届主政者，先让自己相信：我们在越南做的是对的，然后再去把这样的结论推销给民众。
五角大楼文件还展示了“二战”后美国行政分支和国会的关系，在战争权力问题上的一个明显转变。美国宪法规定，只有国会有权对外宣战，白宫和五角大楼只是执行机构，战争的开关是在国会手里。两次世界大战，都是国会宣布参战以后，美国才正式派出军队的。
五角大楼文件显示，一直到艾森豪威尔总统，还是恪守这一戒律的。艾森豪威尔认为，白宫和国防部如果想向海外派出军队参与战争，则先必须得到国会的授权。所以，一直到艾森豪威尔主政，五角大楼派到南越去的，还是数量有限的“军事顾问”。可是，后来的肯尼迪和约翰逊总统，在这个重大问题上搞的是阳奉阴违，以向海外派出士兵不需国会批�