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政务院业务调整，财政部归了宋教仁管，刚才宋教仁和熊希龄都未提出军费问题，令龙谦感到意外。
第五节海空军
研究陆军编制调整的会议加入了海空军的内容，演变为对国防总体战略的研讨了。
方时俊、商凤春、萨镇冰等人参加了后续的会议。
先说空军。在山东战役大放异彩的航空兵得到了陆军的承认，战争结束后，陆军收起了对航空兵的轻视，承认“动于九天之上”的飞机具有极大的威力。在山东战役期间，航空兵部队取得了不俗的战果，估算毙伤日军在五千人左右，其作用已经相当于一个陆军师，承担了极重的战斗任务的第16师，从龙口起打到了最后，该师统计确认的战果为毙伤日军6400余人，俘134人。虽然16师的战果无法跟中央军区的另一支老部队第6师相比，但16师的战果也算显赫了，竟然跟航空兵差不多，不能不令在战后获得晋升中将军衔的16师师长高虎子将军气馁。
航空兵在山东战役期间除了执行对敌军（主要是登陆场、集结地）进行轰炸扫射等战斗任务外，还担负了侦察、通讯及瓦解敌军的宣传工作，发挥了独特的作用。航空兵对己方士气的鼓舞作用很大，每当飞机出现在战场上空，都能引发陆军部队的欢呼。战役的后半程，陆军各师都在争取航空兵的支援，主要就是考虑到提振士气。
从建国前就开始的航空事业的巨大投入终于换来了回报。飞机所展现的威力不仅被中日两国所重视，而且受到了德、英、法等国的研究。他们发现自己对于飞机的运用已经落后于中国了。不约而同地加强了航空兵建设，依照其远胜中国的工业实力，赶超中国空军是轻而易举的事情。
可以这样说，山东之战就战术方面改变了第一次世界大战的历史。根据军情局、外交部及国安总局掌握的情报，日本在战后高度重视航空兵，在陆军参谋本部及海军军令部都增设了相应了部门，研究、引进最新的航空技术，可以想见，在不远的将来，日本航空兵将成为中国航空兵的劲敌。
1916年3月上旬召开的国防会议关于空军的建设编组问题就是在这种情况下展开的。首先由商凤春空军上将介绍了已经核实的各国航空兵的发展情况。在欧洲战场。航空兵的规模已经很可观了，德法英三国参战飞机总数超过了1500架，在战役中发挥了越来越重要的作用。
在进入汇报的主要部分后，商凤春上将建议国家继续大力扶持航空业的建设。建立更多的研究所和航校。研制更多的飞机。培养更多的飞行员并扩大空军现有的编制，“现在的情况已经印证了总统对于航空的预言，我们领先的优势正在丧失。这取决于我们工业基础的薄弱。但正因为这样，我们必须继续大力发展空军，至少要在东亚要建立空中优势才行。”商上将在谈到空军编制时说，“在海军航空兵司令部组建后，空军与海航的关系要明确，承担的任务也要明确。我认为，掩护并支援海军的任务应归海航，但其余的事情就是空军的了。”商凤春认为空军应当建立空军司令部——航空队——联队——大队——中队——小队的战斗编制，每小队编机4架，每中队12架，每大队36架。联队则不等，或辖3个大队，或辖4个大队，根据任务来调整确定。每个航空队辖数个联队，联队分为战斗机联队、轰炸机联队及其他特种任务联队。
在空军设定的编制中，航空联队相当于陆军的军，航空队则相当于军区了。所以，商凤春为航空队司令官申请的军衔为中将，联队长为少将。
年轻的共和国空军在山东战役中大放异彩，但损失也很大，战役期间战损飞机17架，因故障毁损11架、停飞修理23架。战后经大力补充，飞机总数在1915年底突破了400架，其中四分之一被划归了海航，空军实有作战飞机不足300架，按照空军拟定的新编制，编为三个航空联队，司令部分驻广州、沈阳及济南。航空队暂时不设了，因为战机太少了。目前可以总装飞机的有西安、上海两地，如果开足马力，产量加起来每月可达50架，这是理想化的最高产能了，实际情况因受制于部件的影响，每月能生产40架飞机就不错了。飞机不似大炮，涉及的东西太多了，除了飞行员之外，还须机场、维修站等地面设施的支持和难以一下子解决的高发的故障率，使得现役军机约四分之一总处于维修状态。
中日山东战争结束后，兵工总署成立了航空局，统一协调飞机部件及总装的生产。根据兵工总署的意见，目前的当务之急不是扩建总装厂，而是充实加强配件厂的产能。计划将南昌、广州、西安、上海、洛阳五地打造为航空配件的生产基地，计划总投资8900万华元，时间为四年，目标是新建11个厂，改造和扩建17个厂。计划的后半段将扩建上海及西安的总装厂。计划全部完成后，飞机的月产量将突破100架大关。
兵工总署的计划得到了政务院的批准。今年才是计划实施的第二年。空军及海航要求提供新飞机很迫切，但实际情况是，战争结束后到现在，实际提供给军队的飞机不足250架。原因是在1915年在上海召开的航空建设的专题会议上，龙谦对发展航空提出了一系列新思路，强调研制新飞机的重要性，认为航空是一个崭新的领域，进步日新月异，搞那么多技术落后的飞机纯属浪费。当前要抓紧的是研究领域的加强，特别是飞行理论的研究要立足自身，不能依赖仿制。龙谦特别强调了航空发动机的研究。认为是重中之重。为此，国家加大了人才引进的步伐，主要从美国招聘了大量的机械及航空领域的科学人才，建立了一系列的实验室和研究所。使得航空研究所的数量达到了七个。并在上海和西安建立了大型的飞行实验室。使得战后对航空建设的投入超过了计划，到1915年底，实际投入的资金已经15800万元了。兵工总署那份关于航空业基础建设投资的计划至少翻了一番。
1915年春的航空建设专题会议上龙谦提出了组建民用航空的建议，起初与会官员认为过于超前了，但经龙谦的解释，大家明白了民用航空是支撑军用航空发展的基石。战争的时光总是少于和平岁月，不发展民用航空。国家很难一直对军用航空高投入下去。于是促成了中国民用航空总公司的成立。
进入1916年。中国加入欧战迫在眉睫。至少在军内对于加入欧战的呼声高起来。战争是一个吞金怪兽，吞噬着和平时期积攒的巨额财富，但带来的好处也是巨大的。日本盘踞冀东的中国驻屯军被迫撤走了，天津、汉口等地的日租界被收回。对日本的庚子赔款取消。便是实实在在的好处。而且。战争带动了经济的发展，山东战役便拉动了全国经济，开设了更多的工厂。增加了税收。这真是个奇怪的现象。
迅速收回国家利益还要靠打仗已经是决策层绝大多数人的看法，如果中国择机加入欧战并获得胜利，其收获将远超山东之战。光是关税自主一条就足以打动人心了。1915年关税总额高达7500万元，如果翻上一番，财政凭空多出七八千万，能办多少事？这不止是一个面子问题，而是实实在在的好处。另外，无论加入哪一方，理论上不需要再支付庚子尾款了，这也是一大笔钱，特别是对俄国（辛丑条约中俄国比例最大是日本的三倍有余），无论如何不用再付这笔令人气恼的款子了。
战争当然要花钱，但这次加入欧战不会在自己国土上进行了。战费很大程度上将由别国负担，何况还有战后的若干好处。所以，在1916年3月召开的最高层军队编制研讨会上，商凤春提出的扩编空军的建议得到了批准。空军将成立三个航空队，司令部分设天津、长春及广州。番号分别是第一至第三航空队。其中第一、第二各编三个航空联队（战斗机2，轰炸机1），第三航空队编两个（战斗及轰炸各1），按照这个编制，空军将迎来一**发展。
这个结果彰示了中国即将投身欧战的决心。
上海将成为海军航空兵司令部的所在地，海航的编制问题纳入了海军的一揽子方案中。
相比于空军的大发展，海军在建国后特别是山东战役后的发展的缓慢的。共和国海军力量就是满清留下的那点薄弱的老底子，无论是舰艇还是人才，相比东面那个恶邻都不值一提。建国后成立了海军总部，委任龙谦的老参谋长方时俊为海军总司令，开始了对海军力量的整顿。方时俊根据龙谦的指示，首先请出了严复、萨镇冰等海军名宿，甚至将满清贵胄载泽也启用了。像李准等早已“投靠”蒙山军的满清海军将领更不在话下。方时俊用很长时间调研了海军的实力，对海军不同于陆军的特点有了清晰的认识，认为就国家现有情况，在短时间内大力发展海军使其能够与日本相抗衡是不现实的。于是确定了积蓄力量长期发展的方针，计划用20年的时间打造一支可以匹敌于日本的海上力量。
方时俊以及他组建的海军班子将日本海军视为了假想敌。彰示了海军的勃勃雄心。提出这个战略性的目标在海军内部是有争议的，即使如因建国后日新月异而对海军发展充满信心的萨镇冰副总司令，也认为将日本作为赶超对象有些狂妄了。但方时俊为首的蒙山军派却坚持必须将日本视为海军的大敌，只有赶上并超越日本海军，中国海军方能在全球局势中占有一席之地，从而维护国家的海洋权益。
龙谦数次对方时俊说，海军的发展必须抛弃日本海军发展的路子。研究日本海军的发展是必须的。但绝不可单纯地走追赶之路。由于飞机技术的飞速发展，现在以战列舰为决胜力量的现状将彻底改变，追求拥有超大口径火炮大吨位军舰的看法将注定是笑话。龙谦提出了航空致胜论，认为可以起飞飞机的特种军舰以及潜艇将是战胜日本海军的法宝。
这个观点只有极少数人知晓。那些留学英美自认对海军战力有着充分认识的海军耆宿们不以为然，潜艇能干掉巡洋舰战列舰？飞机？那种只能投掷几公斤重炸弹的飞机能炸沉敌人的巡洋舰战列舰？怕是连1000吨的驱逐舰也办不到吧？
先搁置对海军发展走那条路的争议，在更多的方面大家还是取得了较为一致的意见，那就是先夯实基础。方时俊否决载泽筹资买舰迅速扩充舰队的提议，坚持必须走自己造舰的路子。这样，从建国以来，海军经费主要投向人才培养、舰船（含海军兵器）研究及造船能力建设三个方面。
从1910年起。海军逐年增加派往美国的海军留学人员。根据共和国主要领导出访美国签署的海军秘密协定。一方面派遣大学生留学美国学习舰船专业，另一方面派遣海军现役官兵加入美国海军实习，全面学习美国海军。其三就是在船舶制造上与美国深度合作，购买美国的设备和技术。在广州及上海建立船厂。其四成立了合资的中美太平洋航运公司。同时。兵工总署成立了海军兵器研究院。开始了海军兵器的仿制研发工作。
美国处于制约日本的目的，对中国海军建设方面给予全面的支持。美国分析评估了中国的海军现状，认为中国绝不会构成对美国的威胁。所以放心大胆地出售、转让海军技术，“热心”为中国几乎是一张白纸的海军建设蓝图添砖加瓦。
当然，海军还是买了一些舰只的。数年来陆续向美英购买了6艘巡洋舰、7艘驱逐舰及4艘运输舰。淘汰了一批老旧的炮艇，编组了东海及南海两支舰队，为了避免与日本海军发生冲突，海军重点建设了以海南榆林港和福建马尾港为基地南海舰队，加强了海上训练。与满清时期海军的出海训练相比是大幅度提升了，这得益于海军经费的逐年增加。
值得一提的是海军大力发展潜艇。这方面的合作对象不是美国而是德国。中国先后向德国购买了20艘最新的潜艇及全套的潜艇技术，在上海建造了潜艇工厂，开始试制自己的潜艇。使得在山东战役爆发前海军拥有了两个潜艇支队并在战争中取得了令世界瞩目的战绩。
山东战役海军水面舰艇未参战，也未遭到损失。但全力投入战争的20余艘潜艇在取得辉煌战绩的同时，自身损失也极大。战沉7艘，因故障损失2艘，加上因各种故障返回基地不能出战的舰只，几乎将潜艇部队全部损失掉了。
战后，海军总结了战争中的经验教训，统一了思想，认为潜艇已经展�