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事实上，体制的默许在一定意义上赋予了政府部门的谋利行为以合法性。但这种合法性一经确立，就很可能处于失控状态。在最近的几年中，我们可以看到，一些政府部门甚至开始利用自己掌握的权力，直接挤占挪用所经手或控制的资源。李金华在去年的审计报告中列举的一系列严重违纪违规甚至违法的行为，基本都是政府部门所为。如1994年，原国家计委将新建办公楼的部分面积用于出租，2001~2003年共收取租金3285万元，用于机关离退休干部医疗费超支等；国家林业局调查规划设计院等4个单位编造、变造7份“林业治沙项目”贷款合同，套取财政贴息资金415万元；1999年以来，国家体育总局动用中国奥委会专项资金131亿元，其中用于建设职工住宅小区109亿元，用于发放总局机关工作人员职务补贴和借给下属单位投资办企业2204万元；2003年，国防科工委共分配预算资金1621亿元，年初预留6291亿元，预留比例达388％；科技部在年初分配预算资金时，将科技三项费用1701亿元全部预留，直到当年8～11月份，才采取追加的方式批复到有关地方和部门。
当然，出于财政原因的纵容只是问题的一个方面，从另一个方面来说，现行行政体制本身的某些机制也为部门独立性和利益化提供了条件。前面说过，我国的行政体制是高度集中的，但这种集中的体制内部却存在诸多的内在张力。积极推动地方政府改革的安徽省宣城市市委书记方宁曾经说过这样一段话：“我适合做美国式的州长，自己找5个人组阁。现在的副手，都不是我自己配的。”方宁的话体现了现行行政体制的某种无奈。在现代的行政体制中，由主要领导人来任命副手和下级部门负责人，是一种通行的规则，也是效率和行政机构内部整合的保障。可以说，民主并不体现在对副手和下级的任命上。正因为如此，才有大选之后相关人员总辞，以方便新的领导者安排自己认为合适的新人。但这种体制的实行，需要一个必不可少的条件，就是外部的制约。在我国，由于缺少这个条件，只能靠内部的制约或制衡来防止某些弊病的产生。于是，以集体决定的方式来选任下属，在同级领导干部中保持一定的张力，就成为不得已的做法。但这样一来，行政机构本身的整合就很困难。于是，就形成了一种奇特的现象，在一个高度集中的体制中，形成了一种缺乏有效整合的蜂窝状结构。而利益化部门乃至屡受抨击的“部门利益”就是在这种蜂窝状结构的背景中产生的。建立市场经济条件下的利益均衡机制博弈——断裂社会的利益冲突与和谐
《博弈》 第一部分利益均衡机制（1）
建立市场经济条件下的
利益均衡机制
利益均衡正成为必须面对的一个问题
从20世纪90年代中期之后，中国社会两极分化的趋势不断加剧。贫富悬殊、两极分化的问题，已经开始构成当今中国社会诸多社会问题的基本背景。
世界银行1997年发布的一份题为《共享不断提高的收入》的报告中指出，中国80年代初期反映居民收入差距的基尼系数是028，到1995年是038，到90年代末为0458，在此前后，国内外几个研究机构研究的结果与这个结论大体类似。按照世界银行的分析，这一数据除了比撒哈拉非洲国家、拉丁美洲国家稍好外，中国的贫富悬殊要比发达国家、东亚其他国家和地区以及前苏联东欧国家都大。报告指出，全世界还没有一个国家在短短15年内收入差距变化如此之大。如果短期内没有政策来调节的话，还会继续恶化。
在2002年亚洲开发银行第三十五届年会“中国日”研讨会上，国务院发展研究中心副主任鲁志强指出，按照国际通行的判定标准，中国已经跨入居民收入很不平等国家行列，收入分配问题已成为中国当前社会问题中最引人注目的问题。这是中国首次公开承认进入居民收入很不平等国家行列。
贫富差距尤为突出地表现在城乡之间。中国的城乡差距在世界上是最高的。按国际劳工组织发表的1995年36个国家的资料，绝大多数国家的城乡人均收入比都小于16，只有三个国家超过了2，中国是其中之一。如果仅仅看货币收入差距，或者说名义收入的差距，非洲津巴布韦的城乡收入差距比中国稍高一点，但是如果把公费医疗、失业保险等非货币因素考虑进去，中国的城乡收入差距是世界上最高的。1995~2002年间，城乡之间收入差距对全国总体收入差距的贡献率明显上升，从36％提高到43％。这意味着2002年全国总体收入差距的2／5以上来自于城乡之间的差距。当然，在城市内部无论是按收入来衡量还是按财富来衡量，贫富悬殊也达到相当高的程度。
贫富悬殊背后是不同群体争取自己利益能力的不同
一个值得探讨的问题是，是什么原因使得中国居民的收入差距在十几年的时间里发生了如此戏剧性的变化？在这种变化背后的深层因素是什么？对于导致这种变化的直接原因，人们已经进行了许多的讨论，比如，收入分配制度的问题，个人收入所得税的问题，贪污腐败的问题，瓜分国有资产的问题等等。但问题在于，为什么这些不同的因素会共同加剧着社会的不平等？这些因素为什么会在这样短的时间里对贫富分化产生了如此巨大的影响？这些制度或因素本身又是在什么样的背景下形成的？实际上，只要我们认真地追溯一下，就可以发现，在这种种因素背后的，是不同群体在表达和追求自己利益的能力上所存在的巨大差异。因此可以说，贫富悬殊的背后是不同群体在表达和追求自己利益的能力上失衡的结果。
其实，利益格局严重失衡的背后，往往都无例外地存在这个因素。农民负担问题成为中国社会的一个顽症，这与农民在利益追求能力上的弱势是联系在一起的；在征地和拆迁中发生的严重不公，与利益被损害者缺少有效的利益表达渠道有直接关系；劳工权益屡屡被侵犯，上百万民工辛劳一年后领不到工资，原因也在于他们缺少制度化的利益表达和追逐渠道。
我们可以用人们议论纷纷的出租车行业作为案例。最近的一篇有关北京市出租车行业的调查报告，详尽地分析了北京市出租车行业的运行情况。
按照这些出租车司机的说法，他们每个月的营业额大约在9000元左右，即每天大约300元。但这营业额的一半左右，要作为“份钱”交给出租汽车公司（据上述报告，份钱最多的达到5000多元）。除此之外，这9000元中，还要包括下列支出：燃油费1800元左右，修理费约400元，车上用餐费300元（每日10元），应付罚款等其他开支每月100元，每年的出租汽车车辆、计价器年检费等费用合计每月平摊30元，个人收入调节税每月60元。扣除上述开销后，出租车司机的实际收入大约为每月1800元（这个收入水平也为一项全市的调查所证明）。如果发生生病、严重违章以及其他事故等情况，可能连1800元的收入也无法保障。而且，这表面看起来还可以的收入，是以每天十几个小时的工作时间（有关调查表明，出租车司机平均工作时间都在每天13小时以上，就是说，如果按每天8小时标准工作时间计算，在工作时间里将份钱和其他必不可少的开销挣出来就算不错了）和节假日不休息为代价的。即使是以1800元计，我们也可以看出，它只相当于上缴给公司的不到1/2，甚至只有1/3稍强。为什么会出现这样一种分配格局？关键的问题就是资方和劳方为自己争取利益的能力不同。在下面的分析中我们可以看到这种能力的差异是如何形成的。
突出的问题是弱势群体在市场和社会政治生活中的谈判能力太弱在过去，昂贵的购车款是由公司支付的。在那种情况下，出租车司机每月向其交纳一笔可观的“份钱”作为租车款，还情有可原。但近些年来情况已经明显不同了。首先是车价大大下降了。正如有的司机所形容的：现在的夏利10万元可以买3个。二是现在的出租汽车公司已经用风险抵押金等名目，基本将购车款转嫁到司机的头上。就是说，一个司机要租用公司的出租车，要向公司交纳3万~5万甚至更高的风险抵押金（达到甚至超出夏利车的车价），许多跑“双班”（一个车由两个司机跑）的出租车司机开一辆旧夏利给公司交的风险抵押金高达8万元。尽管从理论上说，在合同期满后风险抵押金是可以退回的，但正如上面的报告所披露的：许多人离开公司的时候，风险抵押金已经被公司连扣带罚所剩无几。这意味着，至少从逻辑上来说，购车款基本是由司机垫付的（司机普遍将这称其为自己的投资）。正因为如此，有人说，现在的出租车公司实际是空手套白狼。但从最后收入的分配上来看，同时付出购车款和劳动的司机只能得到收入的1/3，而出租车公司则得到2/3（当然这当中也包括一些由公司承担的费用和成本，故不能完全看作纯收入）。
为什么会出现这样一种收入分配的格局？许多人将其归之为出租车行业的垄断以及大量想做出租车司机的人的存在（在更广泛的意义上是所谓劳动力的几乎无限供给）。这当然是没错的。但问题是在于，只要是在这种垄断行业中，只要是在劳动力供求关系失衡的情况下，这种极端不公正的收入分配就是天经地义的吗？就是必然会存在的吗？实际上，这当中一个重要的因素就是劳资双方追求自己利益的能力是高度失衡的，或者说达致追求利益能力均衡的机制是缺乏的。正如有关的调查所表明的，在签订有关合同时，作为劳方的司机处于完全被动的地位，几乎没有任何讨价还价的能力。试想，如果有能真正起作用的出租车司机的工会组织，有工会与公司之间的工资谈判机制，有工会可以施加压力的制度化手段，利益分配上的如此不合理的状况就有可能在很大程度上得到改善，即使是在劳动力无限供给的情况下也是如此。而事实上，为了保护劳方的利益，我国从20世纪90年代中期就开始推行集体协商制度。在这个制度中，对企业内和行业内的集体协商制度都做出了相应的规定，而且特别突出了工会组织在其中的作用。但在出租车行业中，似乎并没有相应的制度安排。这样就使得一盘散沙的司机缺少用集体或组织的方式为自己争取合法利益的机制。可以说，正是这种权利的失衡，造就了一种高度不合理的利益分配格局。
争取利益能力差异的制度背景是权利失衡
《博弈》 第一部分利益均衡机制（2）
自20世纪90年代以来，中国社会的两极化结构就开始形成和定型化，伴随这种定型化过程的是社会权利的失衡。
在强势群体一方，强势群体的各个部分不仅已经形成了一种比较稳定的结盟关系，而且具有了相当大的社会能量，对整个社会生活开始产生重要的影响，其社会能量的表现在其文已有论述。
而弱势群体在追逐自己的利益上，显然处于无力的状态。这首先表现在，弱势群体在国家的政治构架中缺少利益代表。根据1999年2月17日国务院新闻办公室发布的《中国人权发展50年白皮书》，1998年初选出的九届全国人大代表共2979名，其中，工人农民占189％，知识分子占2108％，干部占3317％，民主党派和无党派爱国人士占1544％，解放军占9％，香港特别行政区代表占117％，归国华侨占124％。很显然，弱势群体拥有的众多人口与在国家最高权力机关中代表的比重是很不相称的。而更重要的是，在我国，弱势群体缺少国际上通行的表达自己利益的制度化方式，如游行、请愿、罢工等。在西方市场国家中，弱势群体即使拥有这些权利，他们也仍然处在弱势的地位。而在利益已经高度分化，弱势群体连这些最基本的权利也没有的情况下，他们就只能处于更加弱势的地位。
有关权利制度安排的再审视
那么权利的失衡是如何形成的？为了说明这个问题，需要我们注意到问题的另一个方面，即在正式制度层面上的权利低水平均衡。更确切地说，目前我国各群体在社会权利上是正式制度层面的权利低水平均衡与非正式层面的事实上的权利失衡结合在一起。
让我们首先来看权利的低水平均衡。所谓权利的低水平均衡，在现实的层面上表现为，对社会各个群体——包括穷人和富人——�