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1984，第。。 66页。
要对这一点详加探讨，无妨再看看福利问题。实际上每个政府无不以某
一种方式关心本国人民福利，只不过关注的方式各有不同。西方的传统是关
心收入有保障，于是政府的任务便是提供失业保险和家庭补助，以及社会保
险。日本的传统是集中注意保证就业，反映在政府和企业在提供工作机会和
终身任职上有明确分工。然而到了。。 1985年，由于日元猛烈升值，因此甚至在
日本，收入保障也变得更为重要了（参阅图。。 1—2）。目标变了，任务势必也
随之改变。
国家能否顺利实现福利目标，很大程度要看有无能力迅速适应外界情
况的变化。要以变应变，便要在彼此冲突的社会需求之间作出抉择。因收入
保障引起的收入转移这一社会需求必须与其他社会需求取得平衡，如经常帐
户要有结余、企业投资要有资本、获得与应用新技术要花钱、要增加教育经
费以及要打进世界市场等等。
牛津大学教授安德烈·肖恩菲尔德回顾了英国在战后年代的政策，政策
包含了承担一项强势货币连同一项“消灭匾乏、疾病、愚昧和贫困”的承诺。
他说：英国政治活动最奇怪的一个方面是现在似乎出现了一种满不在乎的心
态，整套政治性决定都是在漫不经心的情况下作出的，无视这样做会给业已
过重的国家经济负担再添加何等沉重的份量。政界人士，甚至连主管官员们
只是堂而皇之地认为“总会找出办法弄钱，来执行为国家利益而作出的决
定。”
过重的国家经济负担再添加何等沉重的份量。政界人士，甚至连主管官员们
只是堂而皇之地认为“总会找出办法弄钱，来执行为国家利益而作出的决
定。”
法国在。。 80年代也有过需要重新评估政策的经历。法国在。。 80年代初的政
策是搞主要工业国有化和提高法国劳动者的权利，让工人既有社会地位，又
增加收入。这套政策到了。。 1983年由于世界市场竞争激烈，不得不改变。｛ewc
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图中经济合作与发展组织的数字摘引自《经济学家》，1987年。。 9月。。 12
日，第。。 10页“福利的天堂：荷兰经济概述”。
到了。。 80年代末，西方国家普遍赞同这样一种看法：如果说政府有义务保
证公民享受权利，那末，顺理成章，也同样有义务要求公民尽一定责任。亚
洲国家是一向重责任轻权利的，迫使西方国家也赞赏这种看法。甚至连一向
实行政府不干涉主义或个人主义的美国，也逐渐倾向于共同管理或集体主义
概念了。公民义务要由社会而不是由个人来确定。 1988年，美国。。 30个州
都接受搞起“劳动福利”，要求享受社会福利的人参加劳动或接受劳动培训。
甚至有人建议只有尽了不吸烟义务的人，才能享受保健权利。
政府和世界性的工业
各国政府正在被迫调整任务与目标以适应世界性竞争的新现实，与此同
时，各国之间也在展开竞争，吸引外国公司和增强在本国的公司的竞争力。
1980年和。。 1985年之间，全球性的协议，这里指的是跨国界的合资公司、合
伙经营和公司集团，增加了。。 100倍。这样，全球性行业就得到了比一个国家
更强大的优势。这些跨国公司不再局限于在一两个国家内活动，可以满天飞，
到处去做买卖。他们的确也在这么干，寻求最有吸引力的“舞台”去大展拳
脚。
迈克尔·波特写道：“如果一个国家提供的环境能使设在当地的公司在
某项工业拥有全球性竞争优势，这个国家就是这项工业理想的全球性基
地。。。这个定义的基本点是，要着眼于能在国外大把赚钱，眼里不仅是在
该国境内竞争赢得的国内条件。”
在各国竞相博取跨国公司的青睐时，认准了社会需求的国家比心中无数
的国家干得好。懂得本国轻重缓急的政府，对一项交易能迅速采取行动，胸
有成竹，协同动作，把一揽子诱人条件摊开，以免遭到跨国公司利用本国一
方反对另一方等办法算汁，受拉锯式的双重损失。在任何情况下，耍弄手腕
起的作用会愈来愈重要。
起的作用会愈来愈重要。
政府的组织结构
不论国家这一民族的最高政治权威，还是政府这一不断变更着的、处理
政务的集体机构，都不是个一元概念，也不是一成不变的。事实上，世界各
地的政府，都是些集合体，里面有行政管理机关、立法机关以及让国内外无
数个利益集团进行游说活动的各种委员会。为了解政府的工作，必须考察其
内部情况及机构，知道什么人在运转这些机构，什么网络系统在影响这些机
构以及造成它们彼此分离的紧张关系。在美国，国务院和商业部的利益总是
有矛盾的：国务院关心对外政策，商业部则关心如何进入国外市场。同样，
德国外交部强调对外经济政策是外交政策的工具，不应向自由贸易俯首贴
耳，而自由贸易的概念却是经济部的心肝宝贝。我们下面要说到，在日本，
共识论很少能平息通产省、邮政省和大藏省之间的争论。
此外，高效率的政府很少有靠下命令来管理的，总是仔细倾听企业、工
会和其他利益集团的呼声，在它们的观点和自己的观点中找出和谐一致的结
合点。不管形式如何，在形成政府行为这一点上，人的作用是重要的。约
翰·D·埃利希曼，这位尼克松总统当年的助手说，“总统职位当然是宪法规
定的制度，但也是一套宽松衣服，以适应坐到总统位子上的主人。。。”
两个典型概念的重提
前文所述的政府不干涉主义和政府与企业共同管理主义这两种相反的典
型概念也提供了一种研究政府结构的方法：权力从何而来？如何使用？由谁
使用？实行共同管理的国家具有制订计划与远景规划的职能，倾向于国家权
力大、一贯而且集中。行政机构比立法机构重要，苔荤着社会精英，博得企
业界和一般公众的尊共同管理体制的特点是有几个强有力的政党，由一党或
数党的联盟在长期掌权。这方面的实例有：第二次世界大战后，德国由不同
的党派联盟掌政、在日本是自由民主党当政。在韩国、中国的台湾和新加坡
一直是较为专制的变相一党专政。这样，实行政府与企业共同管理的政府，
结构和压倒一切的任务是一致的。这就是说，以意见一致为后盾，制定国家
发展的一贯战略。
当然，在有些实行共同管理的国家，上述特点不明显。墨西哥长期以来
实行强力的一党统治，政府官员却不像日本和瑞典那样，受到尊重。因此达
成共识的能力较弱。在共同管理制度中，当体制内一个部件成为薄弱环节，
整个体制就会失去平衡，受到削弱。
当然，在有些实行共同管理的国家，上述特点不明显。墨西哥长期以来
实行强力的一党统治，政府官员却不像日本和瑞典那样，受到尊重。因此达
成共识的能力较弱。在共同管理制度中，当体制内一个部件成为薄弱环节，
整个体制就会失去平衡，受到削弱。
如
18
世纪
80年代联邦文件
51号说到需要拟定对政府权力的种种控制，“使得人
们的私人利益都可以成为公众权利的哨兵。”塞缪尔·亨廷顿同意这个看法，
他写道，“美国信条具有反对政府的固有性质，政府强，是非法的；政府弱，
是合法的。”中央情报局局长威廉·凯西和奥利弗·诺斯中校
80年代初背着
公众自行其是，只不过是许多例证中的一个，表明行政机构对美国信条再也
忍受不住了。
实行共同管理的政府结构，脱胎于封建主义习俗，“等级”层次，治人
者与治于人者的义务是清楚的，也是被普遍接受的。与政府不干涉主义相关
的政府结构，要末是从封建结构演化而来的，受过封建影响；要末便是从基
本上未受过旧方式污染的土壤中新生长出来的。美国是世界上最少封建传统
的国家，政府不干涉主义及其组织结构也就最纯粹。这并不是说，美国的实
践从未离开过理想；事实上，离开理想的情况还是屡见不鲜的，危机时期尤
其如此。例如在经济大衰退时期，全国工业复兴总署便曾改变政府机构，以
便同大企业携手合作，制订出工业计划。但是全国工业复兴总署不久便夭折
在高等法院手里，此事提醒许多人：在美国是不能冒这种险的。
在美国，背离政府不干涉主义模式是可疑的、非法的，十有八九是要失
败的。这种背离，在观念与实践之间产生了一个“合法性差距”（参阅表
1—1）。结果是权威动摇了，美国社会面临两种抉择：把出轨机构纳入正轨，
怎么说就怎么干；或是注入一种新观念，怎么干就怎么说教。无论怎样解决
问题，合法性差距还会使政府和企业的决策人员产生矛盾心理。美国政府
1987年和
1988年抓提高关键性工业，尤其是半导体、超导体和生物技术等
工业的对外竞争能力上，紧一阵、松一阵，就是一个例证。
表。。 1—1 合法性差距
由瑞典传统产生的、占支配地位的价值观念鼓励个人服从政府意愿，鼓
励领导人在划定人民行动轨道时应该有自信。从美国的传统中产生出的价值
观念则鼓励自行其是，不向统治者的愿望低头。正是这种不同，使美国政府
在健康、安全等问题的管理规则上比瑞典更难于在政府与企业之间求得共
识。凯尔曼进一步解释道：当代的瑞典社会和欧洲许多国家的社会一样，是
从统治者与被统治者间尖锐地对立的历史中产生出来的。瑞典文中的“高层”
一词是对处于社会顶层的人的全称。在底层的人眼中，这些人全都一个样。。
把这个同译过来，便是“在我们上面的人”，包括生来就统治别人的国王、
贵族和主教。
虽然现代瑞典的政府结构是民主的，高层这一因素仍然可以从公民对政
府的尊重中看出来。这种尊重和日本人对领导大藏省或通产省的年轻“优等
生尖子”的尊重没有什么不同。瑞典诗人有一句话刻在乌普萨拉大学入口处：
“自由思想诚伟大，正确思想价更高。”这句话在日本和瑞典都得到共鸣。
但这类话在美国却找不到。在美国，个人权利重于国家权利，已经深入人心，
根深蒂固了。
强国与弱国
在日本和瑞典，强有力的政府是和道德联系着的。在美国，正像亨廷顿
指出的那样，这种看法如果不是公开的罪恶迹象的话，至少也是引起人怀疑
的。其它国家则介于这两个极端之间。
不能简单他说，实行政府与企业共同管理的政府就是强的，实行政府不
干涉主义的政府就是弱的。事实是显然并非如此。例如，没有人会认为黎巴
嫩实行共同管理的政府是强有力的。我们必须进一步找出构成强与弱的特
点。
一个政府算是强的，假如能够：（1）求得社会共识，足以制订出作为社
会整体的各项目标，促其实现；（2）改变重要的集团如企业的行为，以推行
政策；以及（3）改变社会结构，如所有权性质、工业集中程度和某些特定部
门的重要性等，以实现各项目标。
会整体的各项目标，促其实现；（2）改变重要的集团如企业的行为，以推行
政策；以及（3）改变社会结构，如所有权性质、工业集中程度和某些特定部
门的重要性等，以实现各项目标。
到
1万人，完成的工作量却同规模比它大的美国商业部以
及美国贸易代表办公室和小企业总署加起来做的一样多。到了今天，虽然通
产省的影响仍旧不容否认，但在日本政府中力量最大的可能要数大藏省了，
东京大学毕业的尖子学生趋之若鹜。
下面是从《经济学家》中摘引出如此描绘大藏省里清一色日本男子汉的
工作一段文字：日本权势最大的经济政策制定者不是一位政界人物，而是一
名公仆——大藏省里最有成就的上层官员。
把对政策争论当成政治上不偏不倚的技术或学术问题，正符合日本人对
和谐与一致的追求；对这帮名牌大学的尖子毕业生组成的经济官员更称心如
意。在日本中央政府里大藏省负责理财，合情合理，权力很大，筹集政府款
项，决定用途。政府任何部门对政策的动议，不论大小，都要得到大藏省的
点头，才通得过。
掌舵之手
在日本内部，人们常把大藏省的任务比做村里的族长，负责安排一年一
度的收成，以最有利于全村的办法分摊。这样做，社会秩序和凝聚力便得以
保持。这种理解赋予大藏省的权威远远超过了�