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批评，因为再没有人能反对正规的、传统官署已被取消的事了。甚至在尚书
获取权力以后，诸如丞相这样的要员仍能为治理中国政府提出建设性的批评
意见和建议的事仍不乏其例。
以下对中央政府基本结构的论述是以《汉书》对各种职官进行的理论上
①
的描述为依据的。因此它提供了前汉的实际活动情况，而前汉的实践主要从
秦朝继承而来；汉帝国的许多官职和头衔确实可以追溯到公元前221年统一
前的战国。遗憾的是，《汉书》的记述更多的是理想而非事实，因此不可能
弄清楚《汉书》中提到的所有体制对行政有多大的影响。这个困难特别适用
于主要机构下属的更为专门化的小的官署。
政府由两级组成；即三公和九卿。九卿附有几个稍低一级的独立官署；
① 关于这两种官员或顾问的区别，见王毓铨：《西汉中央政府概述》，第166 页以下。皇帝有时处于内廷
高级人员控制之下的观点，毕汉斯有异议（《汉代的官僚制度》，第154—155 页），他认为内廷、外廷两
个概念会使人误入歧途。
② 《汉书》卷七十八，第3284 页；《汉书》卷九十三，第3727 页；萧望之，见本书第2 章《思想文化背
景》。
① 《汉书》卷十九上，及沙畹《〈史记〉译注》（巴黎，1895—1905；巴黎， 1969 年再版）第2 卷，第
513—533 页。详细描述官职及名称术语的变化，见毕汉斯：《汉代的官僚制度》第2 章。本章介绍的官衔
均为汉代大部分时期使用，可以把它们看作正规的官衔。比如称“太常”而不称“奉常”，奉常从惠帝时
期 （公元前195— 前188 年）至公元前144 年，与太常的职责与编制都一样。
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另外还有高级军事将领和地方政府的官署。三公的职责是议政与监督，负责
全面的指导；九卿则负责规定的行政范围的特殊任务。九卿与三公的各种职
责之间有不同程度的交叉重叠之处。
三公这一集体由丞相、御史大夫和太尉组成。三人之中丞相的地位最高，
被描述为皇帝的助手，对国家各种事务都有责任。作为“行政的首脑”，上
奏给皇帝的公文必经他手，因此他可以行使权力有选择地上呈下级官员提出
②
的建议。有时同时设两个丞相，作为分割最高权力的手段。御史大夫一职对
有野心的丞相说来是一个牵制。与丞相一样，御史大夫关心的是向下级官员
发布命令；他的特殊责任是考察文职官员的表现。有时他甚至负责检查丞相
对国事的处理；作为政府工作记录的持有者，他能考察建议中的措施是否与
国家已制订的规定相矛盾。
秦汉时期始终设立这两个职位，太尉的设置远没有那么正规并且在公元
①
前139年曾一度空缺。从理论上讲，太尉是军队的最高指挥官，与另外两公
平级。但事实上，行政的领导靠丞相和御史大夫，军事事务的指挥则委派给
级别较低的军官。
九卿所负的职责有相当大的差异。太常的任务是掌管国家的宗教祭祀；
他的下属有星象、占卜、音乐等方面的专家。其中的一个官署保存皇帝活动
的记录，从它那里后来产生了国家负责修史的责任。太常还负责接收和考核
担任官职的候选人。
光禄勋掌管大批等待官职的、同时被要求进谏或执行特殊任务的各种顾
问人员和廷臣。“卫尉”为皇宫提供保卫安全的禁卫；太仆负责维护帝国需
要的运输工具——车、马及其装备。当牧马的场地难以寻找时，他掌握着长
安以西和以北地区专门为此而设立的36所马苑。
②
廷尉总的说负责法律程序及各地送来需要他判决的案件。大鸿胪负责接
待外国显贵人士，必要时为他们提供译员并安排适当的住宿地；另外他还参
预国家的祭祀活动。宗正负责保存宗室的记录，着眼于维持正确的席次，这
是唯一始终由刘氏皇室成员掌握的高级官职，有时宗正被要求召唤一位刘氏
家族成员到长安，此人将作为皇帝将受到人间最大的照顾。③
九卿的最后两位与财政和经济有关。大司农掌管主要的税收 （用钱和谷
物支付的土地税与人头税），税收用来支付官员的俸禄和供给军队需要的给
养。大约从公元前120年起，大司农负责执行特定的经济措施，比如国家的
盐铁专卖，控制或平抑物价以及运输。少府负责征收小额税收，如山川、湖
泊的收获物；少府的职务是维持皇室的生活，因此掌管了一批医药和音乐方
面的工场和机构。它的辅助机构之一为尚书台。①
在三公与九卿的领导下还有许多其他的小型官署。在丞相有效地管理行
政工作时，大约有300多名辅助人员在各种机构为他服务，但后来减少到30
② 《汉书》卷十九上，第724 页。惠帝与吕后统治时期曾设两位丞相，两者之中左丞相的地位更高。
① 《汉书》卷十九上，第725 页。
② 何四维：《汉代廷尉的职能》（即将出版）。
③ 《汉书》卷六十八，第2947 页记载了宣帝根据这种程序被奉迎即位的情况。
① 关于两个财政机构的不同职责，见以下第10 章；加藤繁：《中国经济史考证》（东京，1952—1953）第
4 章；鲁惟一：《西汉经济协作的几个尝试》，载司徒尔特· R·拖拉姆编： 《中国国家权力的范围》（伦
敦和香港，1985），第237—266 页。
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人。为九卿中的有些人服务的部分机构相对地说小而简单。比如，廷尉的助
手有一名丞、两名监（左监、右监）、两名平（左平、右平）。在有的情况
中，则涉及更多的部门。例如太仆，他指挥着十四个机构，各机构配备了自
己的令、丞、监和长。各辅助机构之间有相当多的重叠交叉；比如丞相的官
署负责挑选官职候选人，执行刑法，管理盐铁工业；这些事又都在九卿的管
辖范围之内。
其他独立的官职，其品级稍低于九卿，其中包括太子太傅，少傅，匠作
大将，皇后、太子及皇太后的家庭的管事即詹事和水衡都尉。与九卿同样，
这些官员都有助手和下属 （匠作大将控制着七个官署，每个官署有自己的令
和丞，如管理建筑材料仓库或东苑木材的令和丞）。
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郡与地方政府
随着秦汉政府努力巩固中央的权力并把权力扩展到新近渗透的地区，郡
及地方政府的机构也发展起来。随着行政管理问题的出现，制度也同时发展
起来，使授权能顺利和有效地进行。但是历届政府象它们的继任者一样，证
明没有能力一方面把相当大的权力委托给郡使之具有生命力，同时又能大力
保持地方对它们的忠诚以防止分裂主义。
秦汉帝国有大片地区不能充分贯彻政府的政令，因为没有足够的官员，
以使郡和地方的行政能遍及各地。有的地区，如黄河谷地，行政管理工作相
对地说相当先进和密集，因为它在帝国时期之前就有长期的行政传统的基
础；那里的土地生产力高，人口也习惯于过组织起来的生活。而在其他地区，
如西北或西南地区，郡级单位要大得多，人口也分散和稀少；这里的官员或
多或少是与世隔绝的，很可能被那些没有被中国生活方式同化的异族包围
着。在那里任职的官员进行职权尽可能广泛的活动，如收税、征用劳役、维
护法律和秩序。①
秦、汉时期绝大多数人口在村庄里生活，在土地上劳作；因此，大多数
中国人接触到的官员就是县、乡最低一级行政管理机构中的官员。但是在考
察县、乡级机构以前，有必要了解那些包括它们的更大的行政单位。
郡的主要行政单位
秦汉帝国的行政单位是或者作为郡，或者作为国而进行治理的，这一章
的“Province”，即指这两种行政单位。几个世纪以前，郡已在前帝国时代
的某些国家里出现，那里是任命郡守去进行管理的地区。除去给特定的家族
的封地之外，秦朝在整个帝国设郡作为行政的标准形式，这彻底改变了以往
②
的传统。在帝国建立时，直接被中央政府控制的领土依秦制划为15个郡，
郡的周围就是国。
到了前汉后期，郡的数量增加到83个，原因是政府接管了王国的领地，
把大郡划分为小郡，和把势力伸入中亚和其他新领土之中。按已掌握的下一
①
个行政单位的表格，公元140年共有80个郡。郡的大小不论在面积上和人
口上，都相差很大。公元1—2年的统计提出了几个有代表性的郡的数字，见
表11。
对京畿有特殊的安排。在秦朝，这里由内史管理，官职与中央政府的匠
① 关于郡及地方政府的详细论述，见毕汉斯：《汉代的官僚制度》第3 章；严耕望：《中国地方行政制度
史》，第一部分，《秦汉地方行政制度》。毕汉斯教授在另一项研究中论述了在扩张和殖民的不同阶段，
中国东南部分地区的行政控制的进展情况（见毕汉斯：《唐末前中国在福建的移民活动》，载埃盖罗德与
格拉赫恩编： 《高本汉汉学纪念文集》（哥本哈根，1959），第98—122 页。关于偏远郡的官员被隔绝的
情况，见嘉德纳： 《朝鲜古代史》（堪培拉，1969），第18—24 页。
② 见本书第1 章《政治变化》和《政治的统一》。
① 《汉书》卷二十八上、下和《后汉书》（志）卷十九至二十三列出了公元2 年和140 年组成帝国的郡和
国。每个单位下面都注明登记户数及人口数，以及郡和国里的更小的单位（比如县）的名称。书中的注描
述了各地的特点，如专门的产品及为监督特殊任务或特种物品生产而设的机构。表11 的数字即来源于这些
材料。
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作大将平级，稍低于九卿。汉承秦制，但最后把这个又大又重要的地区划分
为两部分 （公元前135年），后来又划分为三部分 （公元前104年）。其官
员享有专门头衔并一直是中央政府的成员；但在其他方面，这些部分的行政
管理基本上与各郡一样。②
上面已经谈过汉代开国初年设立王国、把它们给刘氏宗室诸成员，以及
③
它们的权力和领土减少过程等情况。 所谓王国，是从其领土的角度来考虑
的，它们父子相传；或许国与郡之间的根本区别就在这个方面；郡守各人的
任期由中央政府委任。诸王每年必须去朝廷朝觐，并报告他们治国的情况；
除非从皇帝那里得到明确的授权，否则他们无权调动军队。
诸王在最初享有一定程度的独立性，他们有权任命他们的大
表11选出的郡的人口统计
郡名 登记的户 登记的人口
颍川 （面积最小的郡之一） 432491 2210973
牂柯 （面积最大的郡之一） 24219 153360
敦煌 （在偏远的西北地区） 11200 38335
河东 （位置居中） 236896 962912
部分官员，把他们组成具体而微的帝国政府的雏形。因此，每一个王都有自
己的相和内史为他服务。但是在公元前145年，王的独立性受到严格的限制，
当时中央政府负责对诸国高级官员的任命。这样中央政府就可以在诸国里培
①
植一批干练而忠诚的政治家，以便监督、控制清王的活�