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垒”已经消除，由此为联邦调查局内部的合作行为提供了新的机遇。
●反恐调查经常与其他刑事调查重叠，如洗钱活动或违禁品的走私活动。在这方面，将反恐调查工作与刑事工作加以紧密结合是十分有益的。
我们建议将美国国内的反恐谍报工作留给联邦调查局去做，是建立在以下评价的基础上的：联邦调查局全力以赴使变化习以为常，能够胜任工作。正如我们在第三章提到的一样，特工在追踪细节问题、不厌其烦地东奔西走、加班加点以对事实进行思考的过程中所表现出来的坚强意志给我们留下了十分深刻的印象。我们在报告中已经显示了特工在凤凰城、明尼阿波利斯和纽约在坚持进行调查活动时是如何表现出主动精神的。
从事这一领域工作的联邦调查局特工和情报分析员必须获得长期的支持和丰富的资源，以成为更强大的谍报官员。他们需要从收买线人和利用比通常传统的刑事调查活动更多的渠道来收集和传播信息的活动中获得奖励。联邦调查局雇员需要对以前联邦调查局从未使用过的手段中学到的东西进行汇报和分析。
在罗伯特·米勒局长的领导下，联邦调查局在提高情报能力方面已经取得了显著的进展。现在，联邦调查局下设有一个情报办公室，由联邦调查局的高层管理人员进行监督。在实地进行工作的情报小组是从所有在实地进行工作的办公室中产生出来的。在实地进行工作的办公室将联邦调查局的工作重点放在将情报付诸实施上。联邦调查局在改进内部信息技术系统以及加强与其他情报机构的联系和信息共享上取得了进展。
米勒局长也认识到联邦调查局的改革远未结束。他已经圈定了几个可能需要增加措施的领域。具体来说，他已经认识到联邦调查局需要从更广泛的候选人中招募人员，也已经认识到从事国家安全事务的特工和情报分析员需要进行专业培训，以及认识到特工在掌握了一般基础知识之后还要按计划进行专业化分工。联邦调查局为特工设计职业方向，使他们在反恐/反谍报、计算机犯罪、刑事侦查或谍报工作领域成为专业人才。联邦调查局确立了一个使特工成为情报官员的资格认证计划。这个资格证是由联邦调查局特工晋升至联邦调查局高层人士的必备前提条件。新的与谍报有关的课题的培训计划已经被制定了出来。
联邦调查局局长已建议创建一个情报理事会，作为联邦调查局谍报计划的深入改良成果。这个理事会将包括情报策划和政策这一部分以及对情报分析员、语言学家的指导这一部分。
我们想确认的是，联邦调查局向防御性的反恐姿态的转变更趋全面制度化，以便联邦调查局在米勒任期结束之后仍然得以存在。我们发现，在过去，联邦调查局曾经宣称想在机构内部实行改革和重组以把注意力集中于跨国安全威胁之上，但这一计划却夭折了——未能在整个机构范围内实现必要的制度和理念上的变革。我们想确认这种情况不会再发生了。除了已发现收到联邦调查局局长关于反恐是头等需要优先考虑的事情的明确指令以外，在“9·11”事件发生两年后，我们也发现了在反恐领域所宣扬的改革和现实之间的差距。我们担心在实地进行工作的办公室是否仍然能分派人力、物力资源与国家安全使命相分离的地方事务。这种体制可以重新把关注焦点集中于比国家安全需求的重要性更低的刑事案件之上。
第十三章 怎样做？一种不同的组建政府机构的方法组织美国的国内防御（2）
建议：一批专业化和一体化的国家安全人员队伍应该归由联邦调查局特工、情报分析员、语言学家和侦查专家组成的联邦调查局来负责建设。这些人经过了招募、培训、奖励的程序，并能够确保培养出一种具有情报和国家安全方面的深层次知识的制度上的理念。
●美国总统应当通过行政命令和指示，引导联邦调查局培养情报骨干。
●在认识到刑事审判和国家安全训练相互补充对这两项使命的成功履行十分关键的情况下，所有新的特工应该在两个领域都接受基本训练。进一步说，新的特工在职业生涯之初就应当在两个领域内接受富有意义的任务。
●然后，特工和情报分析员应该针对这两个领域中的一个进行专门训练，并对以后在联邦调查局的整个职业生涯里从事某一领域的工作有选择权。在国家整体的安全训练计划内，应当要求其他情报机构强化某些高级培训课程和任务。
●在刑事审判和国家安全训练相互补充的过程中，所有的联邦调查局高层管理人员，包括那些从事执法事务的人员，都应当是合格的谍报官员。
●联邦调查局应当全面执行针对特工和情报分析人员进行的招募、雇佣、筛选的程序。这套程序使联邦调查局对准目标的能力有所提高，并且吸引具有情报、国际关系、语言、技术和其他相关技能的教育和职业背景的人员加入。
●联邦调查局应该将在实战中形成的情报分析员、特工、语言学家和侦查人员的一体化加以制度化，从而形成一个忠心无二的团队模式，来负责国家安全情报行动。
●每个在实地进行工作的办公室都应该有一个副职级别的官员来负责国家安全事务。这一官员有管理部门监督权，并确保国家优先考虑的事项在实地已得以实施。
●联邦调查局应当根据谍报、反恐反谍报、打击犯罪和刑事审判服务这四个主要职责来组建预算机制，从而保证在项目开支、资源管理和情报计划的保护方面的更高透明度。
●联邦调查局应当定期每半年向国会做一次工作报告，旨在对每一个在实地进行工作的办公室是否恰当地履行了联邦调查局和国家计划中需要优先考虑的事项加以确认。
●联邦调查局应当就在实地和总部进行工作的情报分析员的资格、地位和作用定期向国会做详细汇报。国会应当确保联邦调查局的情报分析员和其他情报机构的情报员享有同等的培训机会和职业机会。
●国会应当确保有足够的资金用于加快发展联邦调查局在实地工作的办公室的安全保障设施，以便提高他们使用安全的电子邮件系统和进行保密情报产物的交易的能力。国会应当对联邦调查局的信息共享原则是否在实践中得以遵循进行监控。
联邦调查局仅仅是美国国家执法机构部门里的一小分子。国家执法部门主要由国家和地方的政府机构组成。为了共享信息资源而设计的网络系统以及通过地方联合反恐特遣队而得以开展的联邦调查局工作，都应该建立于一个互惠互利的关系基础上。在这种关系下，国家和地方的特工人员认识到他们要获取的是什么样的信息。反过来，接收一些在他们的圈子里，关于正在发挥的或可能发生的事件的信息。在这种关系下，国土安全部也发挥了重要作用。
2002年的国土安全法规定了国土安全部副部长对信息分析和基础建设保护的广泛责任。其实，国土安全理事会负有责任弄清“针对国土的易受攻击之处的恐怖威胁所处的位置，以便聚合力量抵御恐怖威胁”这些能力还在培育之中。国家安全理事会尚未培养出完成某一任务所需要的能力。这项任务就是对来自于国土安全部的组成机构诸如海岸巡防、保密、交通安全管理、移民和海关执法、海关和边境防卫等的信息加以吸收和分析。国土安全部部长必须保证这些组成机构与信息分析和基础建设保护理事会进行合作，从而使理事会能够完成它的使命。
国土防御
采访中，我们几次问道：“谁负责保护国内民众？”首先，国防部负责国内防御工作；其次，才由国土安全部负责。二者在权责上一定要有清晰的轮廓。
我们发现北美防空司令部负责对美国领空的防御工作。北美防空司令部曾把自己的这项职责理解为对国境以外的威胁的关注。即使情报部门已经得到恐怖分子可能会劫机，甚至把飞机作为导弹对美国进行袭击的情报，北美防空司令部也不对其关注点加以调整。我们确信，现在北美防空司令部已经领会了它的全部使命。北方司令部是为了履行美国国内防御的职责而设立的。
建议：国防部和它的监督委员会应当定期对北方司令部为防御对美国本土的军事威胁而制定的战略和规划是否恰当作出评估。
国土安全部是为了巩固所有的负责保护美国边境和国家基础建设的国内政府机构而设立的。这些政府机构大多数掌握在个人手里。国土安全部应当对需要加以保护的我国的交通运输、能源、通讯、金融和其他机构的组成部分加以划分，制定保护基础建设的计划，同时运用这些设置来提高备战能力。这远远超出了现在已经合并到国土安全部的原有各机构的工作范围。
建议：国土安全部和它的监督委员会应当定期对国家所面临的威胁的类型进行评估以确定：（a）为保护美国的重要基础建设而制定的政府方案以及相应进展是否充分；（b）政府是否做好了对美国可能面临的威胁作出反应的随时准备。
我们期待就我们所提出的建议的价值进行全国性的讨论。同时我们也将踊跃参与这一讨论。
（完）