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，联合行动的问题和对问题的看法与这一行动的最初发起方的问题和看法有所不同。有着不同社会背景的个体在分析问题和对处理问题的具体步骤进行规划的过程中走到了一起。
在听证会上，我们不时向证人询问谁是“9·11”恐怖主义活动阵营中的“四分卫（橄榄球术语；即真正领导者）”。其他“球员”各就各位，各负其责。但是谁给他们分派角色，使其以一个团队的形式出现，导演了这场“9·11”恐怖主义袭击的“好球”呢？
自从发生“9·11”恐怖主义袭击以来，尚未找到上述问题的确切答案。在某种程度上说，联合行动的好处越来越明显；同时在某种程度上，联合行动也每况愈下。因为反恐作出的努力十分巨大，并耗费了很多精力，所以这种努力冲破了政府机构之间通常存在的屏障。政府机构的工作态度发生了转变。政府机构官员们极力试图避免“9·11”的工作失误。他们试图互通信息。虽然消息并不确定，但他们仍向每一个人告知已报告的威胁，甚至把听到的消息上报总统。
在一定程度上由于所付出的巨大的努力，把各种力量联合起来的难度成倍增长。在“9·11”事件发生之前，中央情报局显然是与“基地”组织作战的主要机构，联邦调查局位居其后。国防部和国务院更在其次。
●现在，中央情报局仍然处在核心地位，但是联邦调查局与司法部的其他政府机构联合起来后，对这一事务的参与活跃多了。
●目前，国防部在与“基地”组织作战方面所作出的努力是巨大的。国防部下属有三个联合的司令部。每一个司令部都由一个四星上将领导，以反恐为第一要务。这三个司令部分别为：特别行动司令部、中央司令部和北方司令部（其中前两者的总部都在佛罗里达；北方司令部的总部在科罗拉多）。
●通过对国内的薄弱环节和对其他任务的分析，新的国土安全部与边境和交通运输的安全保障部门联合起来，对这些安全保障部门的丰富资源加以利用。
●国务院对我们在第十二章描述的许多外交政策任务的执行方面起到了领头羊的作用。
●在白宫，国家安全委员会目前和与之平行的总统顾问机构——国土安全委员会合并。
至此，我们已经列举了联合行动的两个原因。即联合规划的优点和指定由某人对联合力量进行监督的优点；另有一个原因，那就是掌握全面技能的专家很少。例如，技能全面的反恐分析专家和语言学家等有限的重要专家组资源越来越少。要扩大专家队伍，不仅需要资金，还需要时间。
对恐怖主义进行分析是恐怖威胁综合中心的首要职责。恐怖威胁综合中心成立于2003年，本部设于中央情报局总部。但是，恐怖威胁综合中心成员由多个政府机构的代表组成。恐怖威胁综合中心直接向中央情报局做汇报。中央情报局还拥有另外一个情报“融合”中心：反恐中心。反恐中心在“9·11”事件之前扮演着十分重要的角色。第三个主要分析机构是国防部的国防情报局。第四个主要分析机构是国土安全部。它对国土安全的薄弱环节备加关注。联邦调查局正在培养长期以来所缺乏的分析能力。同时，联邦调查局也拥有恐怖分子审查中心。
美国目前没有能力负担多次调查费用，也缺乏经验丰富的专家。多次调查对本已承受着重大压力的信息来源单一的国家技术情报部门，如国家安全局来说，还有其他额外的要求。
第十三章 怎样做？一种不同的组建政府机构的方法超越内外界限，实现力量联合（2）
把联合情报与联合行动结合起来
一个“睿智”的政府会综合全方位的信息，把敌人当做一个整体来加以看待。全方位的综合信息分析也会促进战略政策的产生和成形，从而能够收集到更多的情报。即使当恐怖威胁综合中心主要负责对恐怖主义的分析工作时，从正规意义上来说，它也没有任何监督或采取行动的权力。除了向中央情报局局长做汇报之外，恐怖威胁综合中心不属于任何行动实体的组成部分。
政府目前试图通过两种方式解决联合管理中存在的问题。这一问题在对情报进行全方位分析的过程中有所体现。这两种方式为：
●首先，主要负责解决这一问题的政府机构在各政府机构之间建立了自己的部门和特遣队以寻求合作。例如，中央情报局的反恐中心面向整个情报圈招募联络官。军队的中央司令部在各个政府机构间拥有自己的中心。联邦调查局在84个地区设有联合抗击恐怖主义特遣队，以便在需要时与其他政府机构联合采取必要行动。
●其次，联合行动计划存在的问题通常被提交至白宫，并由白宫的国家安全委员会成员来解决。自从“9·11”事件发生之后，位于白宫之内的国家安全人员（包括国家安全委员会，即国家安全委员会和新的国土安全委员会成员）的人数已经增长了一半。但是，在与这些供职官员进行交谈之后，我们发现即使设这么多人参与工作，这些人也被关于不断发生的事件召开的会议，每天筛选对国家安全有威胁的信息的工作，以及试图把每天采取的行动都加以整合的工作弄得团团转。
甚至在国家安全委员会成员挤满了办公室每一个角落时，他们也未得到行政机关在规模和资金上给予的帮助。在第三章中，我们阐述了20世纪80年代，当白宫成员依据宪法规定从监督机构中分离出来，成为直接行动人员时，涌现出了一些问题。20世纪90年代，理查德·克拉克偶然间行使了这项权力，结果有些时候获得了成功，但大多数情况下引起了摩擦。
还有一个更细微、更严重的危险。那就是因为国家安全委员会成员被日复一日的繁重工作束缚了手脚，他们不可能抽出时间来就较重大的政策问题向总统提出建议。因为这样做意味着他们在处理新事务，协助处理立法事宜以期使必要的议案在国会通过，为国家和地区对战略方案的制定和实施的进度进行追踪调查，以及其他我们在第十二章已经描述过的事务上所能利用的时间更少了。
大量的行动协调工作由这些机构，尤其是由中央情报局来完成。中央情报局局长特尼特和他的主要助手几乎每天都奔波于各个政府机构间的会议，以对政府部门每天所做的主要工作进行协调。中央情报局局长坚持说它没有参与制定国家政策，而仅仅是对政策的实施进行监督。在反恐斗争中，这些区别看上去似乎越来越像是人为拟定的。同样，当中央情报局局长成为政府管理行为的一个主要协调者时，履行中央情报局局长的，包括履行主要分析人员的职责在内的其他职责对它来说就更加不容易了。
在政府目前的组织形式下，这个问题几乎不可能解决。不断膨胀的行政机构掌握了一系列行动权，而这一系列权力又由于一些可理喻的原因而受到维护：中央情报局局长有权支配中央情报局的海外职员；国防部长在给军队传达命令方面不屈服于任何人；司法部不会放弃对是否申请下发逮捕令进行决定的权力。但是，这样造成的后果是每一个政府机构或部门需要通过自己的情报机构来对自己的职责行为加以支持。当许多“火炉”在法律和政策范围内都有权拥有自己的“生铁烟囱管道”时，打破“烟囱管”的现状是很困难的。
联想到1986年的戈德华特—尼古拉斯法案，国防部长拉姆斯菲尔德提醒我们要使合作程度达到更高层次，每一股武装力量就得被迫“放弃一部分自己的地盘、权力和特权”。拉姆斯菲尔德说，当今社会，行政机构“就像约20年前的美国四军一样是‘火炉的烟囱管’构造”。他想让政府机构“放弃一部分现有的地盘和权力来换取一个更加强大、迅捷和高效的广泛合作的政府的形成”。私下里，其他主要政府官员也是对我们这么说的。
因此，我们建议成立一个新的机构：一个民众引导的统一的联合反恐司令部。它应当把战略情报和联合行动计划结合起来。
听命于参谋长联席会议主席的五角大楼联合参谋机构中，J—2理事会负责处理情报，J—3理事会负责制定行动计划，J—5理事会负责制定所有政策。我们的理念是把J—2和J—3理事会的职能进行合并，使这两个理事会成为一个机构（即把情报收集和行动规划相结合），使所有政策的制定工作在国家安全委员会进行。
第十三章 怎样做？一种不同的组建政府机构的方法超越内外界限，实现力量联合（3）
建议：我们建议在现有的恐怖威胁综合中心的基础上成立国家反恐中心。打破原有的政府组织模式，国家反恐中心应该成为联合行动计划和联合谍报中心。其工作人员应由来自于不同政府机构的人员组成。国家反恐中心的最高领导应该有权对被分派到本中心的人员的行为进行评价。
●这样的联合中心应当在与在军队中创建统一的联合司令部时遵循的精神相同的精神指引下加以发展壮大，或仿照像国家侦察办公室那样的早期国家机构的组织形式进行组建。国家侦察办公室是为了对在中央情报局和一些国防机构的工作间隔期间对二者的工作进行安排而成立的。
国家反恐中心——情报。国家反恐中心作为战略分析工作的领导者应该把触角延伸至全球来收集全方位的、包括国内外的跨国恐怖主义组织的相关情报。它应当开展最后评估工作（对敌人对抗美国防御和抵抗设施的能力和目标进行比较）。它还应负责警报工作。它应该联合中央情报局、联邦调查局、国土安全部和其他部门、机构的力量来开展这项工作。它应该以收集国内外需求的情报为己任。
●J—2理事会的谍报职责是建立在现有恐怖威胁综合中心的基础上的，并且在国家反恐中心内部作为一个国家情报中心保持责任明晰。作为政府主要的与伊斯兰教恐怖主义有关的知识的宝库，它主要负责战略分析和最后评估工作。它应当吸纳大部分中央情报局的反恐中心和国防情报局的反恐联合情报特遣队中的情报分析专家。
国家反恐中心——行动。国家反恐中心应该进行联合规划。这些规划为下列主要机构分派行动职责：国务院、中央情报局、联邦调查局、国防部以及国防部下属的作战司令部、国土安全部和其他政府机构。国家反恐中心不应对实际行动的实施进行指导，这一工作应由上述机构完成。国家反恐中心将对具体实施情况进行追踪调查；国家反恐中心将超越对内和对外的界限，超越机构屏障，随着事件的发展过程不断调整所制定出的方案。
●J—3理事会的制定联合行动规划的职责对恐怖威胁综合中心的结构体制来说是一个新鲜事物。国家反恐中心能够利用目前中央情报局和其他相关政府部门所做的类似工作，并能够接触到美国国家和地方政府机构的知识渊博的政府官员。
●国家反恐中心不应是一个负责制定国家政策的机构。它的行动和方案应受总统和国家安全委员会的政策的指引。
请对下列假设情况加以考虑：国家安全局发现一个恐怖嫌疑分子正在向曼谷和吉隆坡流窜。国家反恐中心应利用包括国家安全局反恐专家在内的联合情报资源，来对其身份和这些人可能去往的目的地进行分析。通过分析，国家反恐中心经过组织和策划的行动过程、利用反恐专家和区分被分派到国家反恐中心的若干机构代表的不同种类经验，分别向海外的中央情报局、进入美国的国土安全监督检验口以及联邦调查局分派任务。如果需要军事援助，特别行动司令部为该行动的实施制定出一个概念化模式。国家反恐中心将有责任对整个事件的进展情况进行追踪调查，确保计划方案和事情进展保持同步。国家反恐中心应把信息收集和预警职责统一起来。国家反恐中心将有义务确保通过实地考察所收集的情报成为政府对伊斯兰教恐怖分子的个性特征、组织机构和可能采用的袭击方式所形成的程式化存储的一部分。
在每一个事件中，与其相关的政府机构都要求其高层管理人员对本机构所要做的事情有所了解。如果那些政府机构负责人表示反对，问题就不能轻易解决。那么，对本人所扮演角色和所承担使命的意见分歧就会被提交给国家安全委员会和总统。
国家反恐中心——权力。国家反恐中心首脑应由美国总统任命，并与内阁副部长同级。国家反恐中心的首脑向国家情报局长做汇报。国家情报局长的职位设于总统的行政办公厅之中，是我们在下文要推荐创建的。因此，国家反恐中心的首脑也同时对美国总统做了间接汇报。国家反恐中心的首脑的提名应经由参议院批准，并须向国会作证，这一点类似于其他的诸如美�