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美国政府已经宣布了自己的工作目标，到2013年，建设一个中东自由贸易区。美国正在寻求与坚定不移地推行改革的中东国家缔结一揽子自由贸易协议。1985年美国与以色列签署了自由贸易协议，2001年国会批准了与约旦签署的协议。这些协议扩大了贸易和投资，由此也支持了他们国内的经济改革。2004年，美国与摩洛哥和巴林签署了新的协议，这些协议正等待国会的批准。这些范例勾起了他们邻国的兴趣。穆斯林国家能够完全参与到以规则为基础的全球贸易体系中，因为，美国正考虑降低对最贫穷的阿拉伯国家的贸易壁垒。
建议：美国打击恐怖主义的这一综合性策略应该包括这样一些经济政策，即促进经济发展、使社会更加开放以及创造更多的机会，以使人们改善其家庭的生活状况，提高其对自己子女未来的期望。
由一个国内策略转变成一个联合策略
务实地讲，美国打击恐怖主义策略的每一方面都有赖于国际的合作。自从“9·11”以后，与军事、执法、情报、旅游和海关、财政事务方面有关的联系发展如此迅速，而且经常以特定的方式进行联系，以至于很难对这些努力予以分辨，不消说使其融为一体了。
建议：美国应促使其他国家参与到这一打击伊斯兰恐怖主义的综合性的联合策略中。在一些多边的组织中，应该提出这些问题。一些最重要的政策应该在由几个主要的联合政府组成的灵活的联系小组那里讨论和协调。例如，针对恐怖分子的流窜，制定共同的策略；针对恐怖分子可能正在寻找的藏身之处，精心设计出一个共同的策略。
目前，穆斯林和阿拉伯国家在诸如伊斯兰会议和阿拉伯国家联盟这样的组织上相互会面，西方国家相互之间在诸如北约和由主要的工业国家组成的八国集团峰会上碰头。最近，八国集团峰会提议就改革开始进行对话，这可能是为主要的穆斯林国家找到一个场所的开端。在那里，这些国家可以同致力于阿拉伯和穆斯林国家未来的主要西方国家就关键的政策问题予以讨论。
国际上的这些新的举措可以形成持久的、有形的合作习惯，因为那些愿意肩负起自己责任的国家走到一起，以其富于建设性的努力开展援助，协调行动。
联合作战需要有处置战俘的联合政策。对美国虐待其监管的囚犯的指责，使得我们很难建立起政府所需要的外交、政治以及军事上的联盟。美国应与其盟友一道，为被捕获的国际恐怖主义分子的拘押和人道处置制定共同接受的原则，因为这些国际恐怖主义分子并不受任何一个特定国家的刑法管辖。诸如英国、澳大利亚以及一些穆斯林友国等，均投身于打击恐怖主义的战争中。美国应该有能力就如何在人道、安全与我们国家为了实现这些目标应承担的责任之间实现平衡作出调和。
美国和它的一些盟友不愿意将《日内瓦公约》有关战犯的待遇完全适用于被抓获的恐怖主义分子。公约为因内部冲突而被囚禁的人设定了一套最低限度的标准。既然打击伊斯兰恐怖主义的斗争是国际性而非国内性的，那么那些条款就不能正式适用，不过，它们却被公认为是人道待遇的基本标准。
建议：美国应该设法与其盟友找到一个共同的方法，来拘押和人道处置被抓获的恐怖主义分子。对此，可以从与武装冲突法有关的《日内瓦公约》的第3条中抽出一些新的原则。这一条是专门为普通战争法不能适用的诸种情况设定的，但其最低限度的标准被全世界普遍公认为是国际习惯法。
第十二章 要做什么？一个全球性策略阻止伊斯兰恐怖主义的持续成长（3）
大规模杀伤武器的扩散
如果世界上最危险的恐怖分子获取了世界上最危险的武器，在美国发动另外一场灾难性袭击的巨大危险就非常现实。正如我们在第二章所指出的，“基地”组织至少在10年之前就企图获取或者制造核武器。在第四章，我们提到，在1998年，有报告称，本·拉丹的同伙认为他蓄意实施一场“广岛事件”性质的恐怖袭击。对此，官员们心怀焦虑地进行讨论。
本·拉丹的野心仍在继续。中央情报局局长特尼特在其向国会提交的关于2004年2月世界范围内的威胁的评估报告中的公共部分指出，本·拉丹把获取大规模杀伤武器看做是一种“宗教义务”。他警告说，“基地”组织“仍在继续追求获取核作战能力的战略性目标”。他补充说：“有24个以上的其他恐怖集团在努力获取化学、生物、放射性物质和核材料。”
一个核炸弹使用相对较少量的核物质就能制造出来。一位训练有素的核工程师使用一些高度浓缩的铀或者钚（一粒葡萄或者一个橘子那样大小），与商业上可以获取的其他材料一起，就能做成一个核装置，将其装配在一辆货车里，比如像伦姆兹·约塞夫1993年停在世贸中心停车场里那样的货车，这样的炸弹有可能将曼哈顿南部夷为平地。
因此，我们已经讨论的打击伊斯兰恐怖主义的联合政策，同时还应当与防止和打击大规模杀伤武器的扩散这一意义重大的努力结合起来。在此，我们提一些建议。
加强反对扩散的力度。尽管一般认为阻断利比亚的非法核计划的努力是很成功的，但是巴基斯坦的非法交易以及该国科学家卡迪尔·汗的核材料走私网络表明，核武器的蔓延是一个全球性的问题。处理伊朗核计划问题的努力仍在继续。因此，美国应与国际社会一道制定一些法律，设定一种具有普遍管辖意味的国际法律制度，从而使得世界上的任何国家，即使走私者的犯罪行为没有在这些国家暴露，也能缉拿、关押和起诉他们。
扩大对防扩散安全倡议的参与。2003年5月，布什政府公布了防扩散安全倡议：结成一种自愿伙伴关系的国家根据自己的能力，利用军事、经济和外交的手段，制止贩运大规模杀伤性武器和与导弹相关的技术。
如果防扩散安全倡议利用北约盟军的情报和规划资源，那么它就可以更为有效。而且，防扩散安全倡议应该对非北约的国家开放。对于俄罗斯和中国，应鼓励其参加。
支持减少威胁合作项目。关于武器的安全，外国的专家对美国政府的承诺与所采取的措施深感忧虑，因为高度危险的材料依然散落在俄罗斯和前苏联其他国家。在这一领域，美国政府的主要手段是减少威胁合作计划（通常被称做“纳恩—卢格计划”，以1991年提倡这项立法的两位议员的名字来命名）。现在，这一计划需要进行扩展、改进和资源投入。最近，美国政府已强化了其支持这项计划的国际责任，然而，我们认为，如果俄罗斯和其他国家能做其分内之事，那么，美国就应承担所有能承担的责任。要是这些武器流落到那些急切希望获取它们的恐怖分子手中，那么，美国政府就应在这种投资的价值与其可能面临的灾难性的成本之间作出权衡。
建议：我们的报告表明，至少在十年之前，“基地”组织就企图获取或者制造大规模杀伤武器。毫无疑问，美国可能是首要的目标。通过加强反对扩散的力度、扩大对防扩散安全倡议的参与和支持减少威胁合作项目，就能使阻止这些武器扩散的努力取得最大化的效果。
瞄准恐怖分子的资金
一般民众把打击对恐怖分子的资助行为看做“使恐怖分子缺乏资金”的一种方式，最初，美国也是这样做的。“9·11”事件以后，美国采取积极的行动，圈定恐怖分子的资助者并冻结他们在美国的资金或者通过联合国的决议冻结他们在外国的资金。这些行动似乎成效不大，因为当遇到法律的挑战时，美国和联合国通常不得不解封这些财产。
后来才明白，难处在于，即使情报部门通过相识的人或者通讯手段，将某人与恐怖集团“联系”起来，但是要追踪这笔金钱是从这个人转到了恐怖集团，或者在其他方面表明他们之间具有同谋关系，十分困难。在没有解密的情况下，要进行这方面的查证更为艰难。
这些早期所犯的错误使得其他国家不愿意冻结他人的财产，或者仅仅以美国的行动为基础而采取行动。多边的冻结财产机制的运作尚待时日，这些机制可以消除意外的成分，因而在实质上可确保小笔资金实际上已被冻结。世界范围内的财产冻结尚未充分地开展，而且通常在数周之内，采用简单的方法，就能轻而易举地规避财产冻结。
但是，试图切断恐怖分子的资金来源其实与竭泽而渔相类似。数月前早些时候，美国政府因为对“基地”组织如何募集、转移和支出资金有了更多的了解，而设计出了一种全新的策略。
建议：对恐怖分子的资金进行强有力的追踪，在美国打击恐怖主义的行动中，必须居于最显要的核心地位。美国政府已经认识到，掌握关于恐怖分子资金的信息有助于我们理解他们的网络，从而可以将他们揪出来，并瓦解其行动。情报和执法部门已经瞄准了少数募集资金的协调人，“基地”组织依靠他们募集和转移资金，他们在该组织的收入流中居于核心地位。这些努力已经奏效。少数重要的协调人死亡或者被抓获，使得“基地”组织可以获得的资金数量减少，并且对于“基地”组织而言，增加了募集和转移资金的成本和难度。另外，追缴的资金对于情报部门来说也是一笔意外的收入，有了它，可以继续循环进行瓦解。
美国金融部门以及一些国际性的金融机构一般都为执法和情报部门提供了非凡的合作，尤其是在提供信息以快速开展调查方面更是如此。美国的金融体系所存在的明显的“软肋”已经得到了矫正。美国在说服其他国家采用一些金融规则方面不太成功，这些规则容许对各种金融交易予以追查。
公示资助恐怖分子的个人和组织仍然是反恐战争的组成部分，但却不是主要的手段。对资助者予以公示其实是一种外交形式，因为各国政府团结起来，就可以把被点名的个人和集团当做恐怖分子，他们因而也不会再公开募集资金。尽管对海湾地区的慈善团体的海外分支加以控制仍然颇具挑战性，但有些慈善团体已被确认为可能向恐怖分子提供资助，因而其接受的捐赠在减少，并且他们的活动受到严密的监视。还有些慈善团体已不再干资助恐怖分子的勾当。2003年5月利雅得恐怖袭击后，沙特阿拉伯对恐怖分子进行了打击，这显然减少（也许急剧降低）了“基地”组织可以获得的资金，不过要知道这种缩减是否能持续，尚为时过早。
尽管在切断恐怖分子的资金来源方面显然已取得了进展，但是恐怖分子在转移资金方面已表现出很强的创造性。如果“基地”组织变成一些规模较小的、分散的恐怖集团，那么政府所认为的恐怖分子需要一个金融支持的网络这一前提可能会过时。而且，一些恐怖分子的行动并不需要依赖外部资金的支持，他们要么通过合法的职业，要么通过下游的犯罪活动，就有可能自给自足。
第十二章 要做什么？一个全球性策略维护安全、应对恐怖袭击（1）
自“9·11”事件以来，在将近3年的时间里，美国人已变得能更好地防范恐怖分子的袭击。在这些变化中，有些应该归功于政府所采取的行动，如采取保护飞机安全的种种措施，一部分应该归功于惊人规模的投入和其他努力。宣传和普通美国人的警觉也起了一定的作用。
但是，总统和其他的官员都认识到，尽管美国人或许比过去安全，但现在并不安全。我们的报告表明，恐怖分子在分析各种防御措施，并制定相应的规划。
防御措施不能保证绝对的安全，他们仅仅使成功地进行攻击变得更为困难，而且，通过抓捕可疑的人，使种种袭击被阻止。袭击者失败的可能性的增加，使得企图实施某一计划与放弃某一计划之间大有不同。敌人也可能不得不设计更为处心积虑的计划，但由此会提高计划暴露或者被挫败的风险。
防御性措施也要用来应对可能成功的袭击，以防止损失的扩大，挽救人们的生命。
恐怖分子的旅行
每年有5亿多人从美国边境的合法入境点通过，大约有3，000万人不是美国公民，另有50万或者更多的人穿过美国数千公里的陆地边境，在没有检查的情况下非法入境或者是逾期居留。在恐怖主义盛行的时代，避免由极少数人入境或未觉察的境内滞留可能造成的势不可挡的风险，是国家安全方面面临的巨大挑战。
在2001年9月11日之前的10年里，边境的安全，包括旅行、入境和移民，没有被视为一个国家安全问题。公众人物对“毒品战争”、移民的种类和合适规模、沿西南边境的诸多问题、源于加勒比地区和其他地方的移民危机以及持续增长的贩卖人