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决策被视为一个大的官僚机构的成功，但是反恐中心为寻找这些分析家而吃尽了苦头。这个新部门的负责人在2001年9月10日报到上任。
无论在中央情报局的描述中存在怎样的缺点，比尔·克林顿总统和乔治·布什总统以及他们的高级顾问们都告诉我们，他们都了解情况——他们了解本·拉丹是一个威胁。但是，鉴于他们制定政策的工作的特点与效率，我们相信他们并未完全了解“基地”组织会杀害多少人和多久之后它会这样做。在难以确定的某种程度上，我们相信当时威胁还不是迫在眉睫的。
目前，要重新了解“9·11”事件之前的一般见解是很困难的。例如，《纽约时报》1999年4月的一篇文章试图反驳本·拉丹是恐怖分子首领的说法。文章的标题是：“美国要找到本·拉丹指挥袭击的证据困难重重”。反恐中心的首席分析家在1999年之前一直不重视一些有关化学、生物或核袭击危险的灾难性威胁警示，甚至对写于“9·11”事件之前数月的一些文章不屑一顾。这些文章写道：“当事实上‘灾难性’、‘重大的’或者‘超级的’这些词语已经不能描述美国可能要面对的多数恐怖主义，或者恐怖主义将要给美国利益造成的大部分损失的时候，用这些词语重新定义反恐怖主义工作或许是一个错误。”
在承认本·拉丹和“基地”组织将给我们带来严重威胁的前提下，高级官员们仍不确定：这是否只是美国几十年来所经受的一般性恐怖威胁的一个新的、恶毒的翻版，或是一种与以往完全不同的我们从未经历过的威胁。这样的分歧影响了对是否或者怎样迎战的谋划。
因此，那些视本·拉丹为空前的新威胁的政府专家们需要赢得对他们的观点的广泛支持，或者至少将注意力转向争论的领域，并且促使政府采取行动。国家评估经常发挥这样的作用，并且时常因为这个原因引起争议。这些引起了普遍思考和争辩的评估极大地影响了它们的受众。这些人通常是各界的决策者。比如，国家情报评估就引起了国会的注意。但是，如同我们已经提到的那样，从1997年至“9·11”事件之前，没有任何有关恐怖主义的国家情报评估出台。
到2001年为止，对于“基地”组织是或者不是“头等威胁”的问题，仍然需要政府的最高层作出决断。对此，在理查德·克拉克2001年1月25日写给康多莉扎·赖斯的第一份备忘录中有所记载。在距“9·11”事件仅一周前，他写文章给赖斯，强烈抗议五角大楼和中央情报局办事拖泥带水。他强调，对于部长们来说，“真正的问题”是：“我们是否对处理‘基地’组织的问题严肃慎重？……‘基地’组织问题是不是重大问题？”
理查德·克拉克在9月4日的备忘录中写道，一派观点毫不置疑地争论说，恐怖分子网络是个每18个月至24个月就会杀害约二十位美国人的让人厌烦的东西。如果这种看法属实，那么目前的政策就可能是适宜的。另一派观点则将“基地”组织视为“伊斯兰激进分子的矛头”。但是没有人将争论推向公开化，没有呼吁进行一次全国评估或者对存在的威胁进行更广泛的讨论。这个问题在“9·11”事件之前从未引起美国政府的集体辩论，也没有引起国会的集体讨论。
我们再回到判断力和想像力的问题上来。甚至连克拉克的书信也只是要促使赖斯去设想使“数百名”美国人丧生的袭击发生后那天的情形，他并没有写“数千人”在美国丧生。
第十一章 先见之明和后见之明“第二阶段战役”和伊拉克问题（3）
使想像力制度化
将飞机作为武器的例子
想像力并非一个通常和官僚机构相联系的能力。比如，在珍珠港事件前，美国政府有精确的情报显示日本的袭击即将发生，特别是在1941年11月和平会谈陷入僵局之后。一位历史学家写道：那是一段令人极痛苦的不确定的时期。当时根据判断，最可能受攻击的目标在东南亚，一次袭击一触即发，“但是官员们对突袭会发生在何地以及应该采取何种措施来阻止这次突袭都一筹莫展”。追溯历史，截获的情报指出，日本在考察夏威夷并可能把它作为攻击的目标。但是，根据另一个历史学家的观察，“在面临明显的警告时，警戒措施常常让位于例行的公事。”
因此，在日常工作和官僚机构的运行中，充分发挥想像力是非常重要的。这样做，不仅仅需要找到一个可以设想出飞机可被用做武器的专家。其实，既然“基地”组织和其他组织使用运载工具自杀，即“汽车炸弹”进行突袭的方法，他们进而运用其他交通工具，比如船只（美国海军“科尔”号驱逐舰爆炸案）或者飞机就非常自然了。
但是这些情景没有很快地进入航空安全专家们的思考中。在1996年；因为美国环球航空公司第800次航班的坠毁；克林顿总统组建了一个以副总统艾尔·戈尔为首的委员会来报告美国航空安全中的疏漏。戈尔委员会的报告收集了政府内外的专家意见，但没有提及自毁式劫机或者使用飞机作为武器。它把焦点主要集中到在飞机上放置炸弹造成的危险——即“马尼拉航空爆炸阴谋”所采用的手段。然而，戈尔委员会确确实实地引起人们对航空乘客及其携带物的不严格的安检予以关注。
在1998年末，一份报告显示，“基地”组织可能实施劫机计划。12月4日，为克林顿总统准备的《总统每日简报》（在第4章已提及）将注意力再次引到更传统的人质扣留问题上；它报告说，本·拉丹参与筹划了一次劫机行动，劫机目的旨在要挟美国政府释放诸如“盲人谢克赫”、奥马·阿布戴尔·拉赫曼等囚犯。如果这篇《总统每日简报》的内容引起了更广泛的注意，包括受到国会关键成员的关注，它本可以促使人们把注意力集中到对国内机场和航班安检的持续性改革的需求上。
威胁报告还提到使用装满爆炸物的飞机的可能性。这些报告提及恐怖分子很有可能操纵一架满载爆炸物的飞机飞向美国某个城市。这篇报告公布于1998年9月；消息来源于某线人走进美国驻东亚某领事馆提供的线索。同年8月；情报部门收到一群利比亚人意图驾机撞毁世贸中心大厦的消息。这两次消息都没能得到进一步证实。另外，一个阿尔及利亚团体在1994年劫持了一架客机，极可能想在巴黎上空将客机炸毁；也有可能要撞毁艾菲尔铁塔。
在1994年；一架私人飞机坠毁在白宫南面草坪上。在1995年初；阿布杜尔·哈克姆·莫拉德——伦姆兹·约塞夫在马尼拉飞机爆炸阴谋中的帮凶——告诉菲律宾当局；他和约瑟夫曾讨论过驾机撞毁中央情报局的总部的问题。
至少从1996年亚特兰大奥运会时起，克拉克就对用飞机发动袭击的危险抱有忧虑。在国防部拒绝投入财力之后，他曾试图利用财政部掌握的资产实施一项防空计划。美国特勤局继续研究华盛顿地区的航空威胁问题。在1998年；克拉克组织了一场演习，重点在于查找解决方案的不足之处。这次演习的文件描述了一幅场景，其中一群恐怖分子强占了一架停在亚特兰大地面的“列尔”号喷气式飞机，然后满载炸药；朝华盛顿特区的目标飞去。克拉克询问来自五角大楼、联邦航空管理局和美国特勤局的官员们，面对这种局势，他们会采取什么措施？来自五角大楼的官员们声称，他们能够让飞机从兰利空军基地紧急起飞应战，但是他们可能需要征得总统的同意，但是不存在这样做的机制。对于演习提出的问题，没有明确的解决方案。
在1999年末，媒体上出现了很多关于马萨诸塞州海岸上埃及航空公司第990次航班（一架波音767）坠毁事件的讨论。当时出现的似乎最可信的解释，是其中一个驾驶员发疯了，紧握控制器将飞机驶向了大海。在1999~2000年千年警报后，在全国上下都放松警惕的时候，克拉克举行了一次反恐安全小组会议，主要研讨“基地”组织可能发动的劫机事件。
在克拉克的证词中，他认为有关自毁式劫机的可能性警报只是众多理论中的一种，它难以认定，因为“关于‘基地’组织威胁和其他恐怖分子威胁的”警报的数量“有上万条甚至几十万条”。然而，这种袭击可能是可设想的，并且被设想到了。
第十一章 先见之明和后见之明“第二阶段战役”和伊拉克问题（4）
在1999年8月初，美国联邦航空管理局的民航安全情报办公室总结了本·拉丹劫机的威胁。在充分复述了有关此话题的一切信息之后，文章发现了一些最重要的恐怖袭击情形，其中就包括一次“自毁式劫机行动”。美国联邦航空管理局的分析家们却认为这样的行动是不可能的，因为“它不能提供一个对话的机会来达到使拉赫曼和其他被俘的主要极端分子获释的关键目标……自毁式劫机被认为是最后的选择”。
分析家们也可能阐明了“基地”组织想要得到何种“对话机会”。中央情报局没有就可能出现的劫机情形撰写任何分析性预测文字。
在“9·11”之前，一名司法部的出庭律师曾撰写了一份关于飞机阴谋的预见性分析。这位律师明显从他自己的角度出发，对在前述情形下击落美国飞机可能涉及的法律问题很感兴趣。
北美防空司令部也设想到了飞机可能被用做武器，并且开展演习以应对这种威胁——威胁来自从海外飞向美国的飞机，很可能携带大规模杀伤性武器。这些推测中没有任何一种是以关于此种威胁的实际情报为根据的。为了检验指挥和控制计划以及北美防空司令部的备战反应能力，他们假定一架被劫持的来自外国的客机撞毁了五角大楼。这种假想在早期的演习计划中被置之不理，因为“它偏离焦点（朝鲜战争）太远，并且太不切实际”，正如我们在第一章中指出的那样，军事计划的制定者们推定，正因为这种飞机来自海外，它们会有时间识别目标和起飞拦截。
我们因此可以确立这样的认识：至少一些政府机构认识到劫机威胁并考虑了各种情形。挑战在于模拟并检验那些情景，然后想办法针对这些情形采取相应的建设性措施。
从1941年突袭“珍珠港事件”以来，情报部门几十年来一直致力于研究与先发制人阻止突袭相关的问题。情报部门改进了严格的分析方法，这些方法的重点聚焦在前苏联问题上。情报部门的几位主要人员和我们谈论了上述有关内容。这些方法以许多方式表述，但是几乎所有的表述似乎都有至少四方面共同因素：
（1）考虑突袭会如何发起；（2）确认与最危险的突袭相关的预警信号；（3）在可行的时候根据哪些信号收集情报；（4）采取防卫措施以使最危险的突袭转向或者至少较早地发布警报。
在海湾战争结束之后，由于担心缺乏警报，1992年，中央情报局局长罗伯特·盖茨筹划了一次专题研究；在这次研究中提出了数条建议，以增强国家情报官员们对警报的责任感。我们被告知这些措施的执行在盖茨的继任者手中松懈了下来。有关恐怖分子袭击的警报责任从国家情报官员负责转交由反恐中心负责。具体为，情报部门反恐理事会负责发布威胁意见书。
除去对“基地”组织在生物、化学、放射性和核武器方面的活动的分析外，我们没有发现证据可以表明，这些年来处心积虑地研究的、力图避免突袭的方法曾有规律地被使用过。
对未尽之事加以考虑，就可以找出将想像力制度化的可能途径。我们回到方才所提及的四方面分析因素：
1。反恐中心没有分析被劫持或者满载爆炸物的飞机如何可能被作为一种武器利用。尽管自杀式恐怖行动已经成为中东地区恐怖分子们的主要策略，中心没有从敌方的角度进行过这样的分析（“红色小组”分析）；如果这样做，我们相信这样的分析本可以使对付袭击的方法得以凸显——即找出那个能够驾驶大型喷气式飞机的准备自杀的“基地”组织成员。但是，反恐中心在“9·11”事件之前从来没有这样做过。
2。反恐中心没有为这种袭击方法设立一套预警信号。例如，这样的预警信号可能是发现从事驾驶大型喷气式飞机的飞行训练或者试图购买先进模拟飞行设施的可能的恐怖分子。
3。反恐中心没有提出要求对这些预警信号进行监控，情报部门信号管理系统也没有这种设置。因此，警报系统也没有查找到一些信息，不论是2001年7月美国联邦调查局关于恐怖分子在亚利桑那州进行各种飞行训练的报告，还是2001年8月萨卡利亚斯·墨萨尔尼因其在明尼苏达州飞行学校的可疑举动而被逮捕。在8月末，对墨萨尔尼的逮捕曾经以“伊斯兰极端分子学习飞行”为标题给中央情报局局长和中央情报局�