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●恢复民航。在9月13日上午，国家领空重新开放，供符合提高安全标准后的机场使用。
●重新开放金融市场。白宫、财政部和证券交易委员会在一道进行了非同寻常的紧急工作后，在通常处于竞争状态的金融行业公司史无前例的合作支持下，金融市场于9月17日星期一再度开放。
●决定何时及如何将边界和港口安全恢复到更加正常的运作。
●研究向航空公司索赔及限制其责任的法律建议。
审查这些问题的整个过程强调，目前缺少一个有效的政府组织来专门负责研究国家的以后易遭攻击的领域和处理保护与准备等问题。尽管许多机构承担了这项工作中的某些内容，但没有一个机构将安全事务作为其首要任务。
第十章 战时国内紧急应对（2）
至9月14日，副总统切尼建议，至少作为第一步，成立一个新的白宫部门来协调所有相关机构，而不必面对将所有机构组合成一个新部门所带来的挑战。这个新的白宫部门与国家安全委员会的体系相平行，即国土安全顾问和国土安全委员会。副总统切尼与布什总统和其他顾问审查了此项提议。9月20日，布什总统在国会联合会议的讲话中宣布了这个新职位及它的首任负责人——宾夕法尼亚州州长汤姆·里奇。
自9月11日以来，为了追查联邦调查局“9·11”袭击调查的主要线索，移民归化局的官员一直与联邦调查局合作，开始逮捕他们遇到的违反移民法规定的个人。最终，768名外国人作为“特别兴趣”居留者被逮捕。一些人（例如，萨卡利亚斯·穆萨维）事实上已在“9·11”事件之前已被移民归化局拘押；大多数人是在那以后被逮捕的。司法部部长约翰·阿斯克罗夫特告诉我们，他的工作是指导这项工作，使之“风险最小化”，既要找出谁是袭击实施者，也要防止随后的袭击。阿斯克罗夫特命令所有“特别兴趣”人员的听证会不对公众、家属、新闻界开放，指示政府律师在这些人员被联邦调查局及其他机构“查清”与恐怖分子无瓜葛之前，不得申请保释，并命令对被拘押人的身份保密。负责起诉违反移民规定的移民归化局律师则很难获取被拘禁人以及任何与恐怖分子相关的信息；在袭击后的混乱之中，也很难找到执法官员——他们在追踪其他主要线索。经司法部批准的清查过程相当耗时，持续约80天。
我们曾经评估了拘押有“特别兴趣”的外国人的工作。被拘禁人因移民指控而被合法地留滞。记录显示，531人被驱逐出境，162人被保释，24人获得了移民资格，12人终止了其诉讼，8人——其中之一是穆萨维——被送到美国马歇尔监狱羁押。司法部监察主任发现，在对待因“9·11”事件而被拘禁的人员的方式上存在着一些重要问题。司法部在回应一项有关“9·11”拘禁计划对反恐裨益的询问时，提及了“特别兴趣”者名单中的6人，其中两人（包括穆萨维）与一个恐怖组织有直接联系，并称获得了新的有利于“9·11”恐怖袭击调查的线索。一名被拘押的“基地”组织的高级官员表示，美国政府在“9·11”袭击后在监控美国本土上所付出的努力，包括审查穆斯林移民档案和驱逐非永久居民的做法，使“基地”组织在美国的行动自由受到了很大限制。
美国政府在国内收集情报的能力，以及在情报和执法部门间分享信息的问题，在“9·11”事件之前并不是一个首要问题。在2001年8月，由司法部副部长拉里·汤普森签发的该问题指南中只扼要重述了先前的方法。但是，“9·11”袭击改变了一切。“9·11”事件之后不到一周，便出台了一个“爱国者法案”的较早版本（正式称谓是《美利坚合众国爱国者法案》）。提案的核心条款是推翻竖在情报和执法部门之间的信息分享之“障碍墙”（见第三章讨论）。阿斯克罗夫特告诉我们，他决定采取宪法范围内一切可行的行动，查处潜在的恐怖分子并预防其他袭击发生。政府提出了一项提案，该提案最终在参、众两院获绝大多数通过，并于10月26日经签署后成为法律。
沙特阿拉伯国民飞离美国
关于沙特阿拉伯国民于“9·11”事件后不久随即从美国离开的事件存在3个问题：
（1）在国家领空于2001年9月13日重新开放之前，是否有任何沙特阿拉伯国民的航班飞出境？（2）是否有任何便利沙特阿拉伯国民离开的政治干预？（3）在沙特阿拉伯国民离开前，联邦调查局是否对其彻底地监视了？
第一，我们没有发现任何证据表明，在2001年9月13日上午美国领空重新开放之前有任何沙特阿拉伯国民的航班——无论是国内的还是国际的航班起飞。相反，我们识别出来的每次航班均是在国家领空重新开放之后出现的。
第二，我们没有发现任何证据显示有政治干预。我们没有证据显示，任何在理查德·克拉克级别之上的白宫人员参与决定了沙特阿拉伯国民的离开事宜。这个问题是在由克拉克主持的许多跨部门电视电话会议中的一次会议上提出来的。克拉克说，当问题在他这个级别的部门间讨论中提出来时，他同意了联邦调查局处理事情的方式。克拉克告诉我们，“我让联邦调查局，戴尔·华森……去处理，去核实事情是否都一切正常，看看他们（联邦调查局——译者注）是否需要接触其中的任何人，然后回到我这儿。如果他们不反对，对我来说则最好”。克拉克补充道，“我不记得向白宫中任何人请示过”。
尽管白宫参谋长安德鲁·卡德记得有人告诉了他“9·11”事件之后不久沙特阿拉伯提出的要求，他说他没有与沙特阿拉伯人谈过，也没有让任何人就此做什么事。总统和副总统告诉我们，直到很晚的时候被媒体披露后，他们才知道这件事。我们访谈过的官员中，没人回忆起在这件事上有来自政府人员的任何干预或指示。
第三，我们相信联邦调查局对包机离开美国的沙特阿拉伯国民的审查工作令人满意。沙特阿拉伯政府被建议，并且同意了联邦调查局的要求，即所有的旅客在飞机起飞离开前须通过多种数据库识别和检查。在联邦调查局行动中心工作的联邦航空管理局的代表确信，联邦调查局知道沙特阿拉伯国民乘坐的航班，并且能够在这些旅客获允离开前审查他们。
联邦调查局对所有的“特别兴趣”人员在离开之前进行了访谈，他们的结论是，这些旅客中没有人与“9·11”袭击有关，并且此后也未发现任何足以改变其结论的证据。我们对相关的沙特阿拉伯国民进行的独立调查确认，没有任何与恐怖主义有着联系的人乘那些航班离开。
第十章 战时筹划战争
在9月11日晚上，总统就当天的恐怖事件向全国人民发表讲话。副总统切尼说，总统的情绪忧郁。漫长的一天还没有结束。当包括他的国内各部门负责人在内的更大范围会议结束后，布什总统又召集其高级顾问——一个他后来更愿意称之为“战争委员会”的团体召开了一个小型会议。这个团体通常包括副总统切尼、国务卿鲍威尔、国防部长唐纳德·拉姆斯菲尔德、休·谢尔顿将军（联合会议的副主席，后来成为主席）、迈尔斯将军、中央情报局局长特尼特、司法部部长阿斯克罗夫特和联邦调查局局长罗伯特·穆勒。白宫方面，国家安全顾问康多莉扎·赖斯和参谋长卡德也是该核心组的成员，但他们的副手史蒂文·哈德利和约舒瓦·博尔顿也经常参加。
在这个严格控制的国家安全委员会会议上，总统宣布，是自卫的时候了。美国要惩罚的不仅是发动袭击的人，还包括那些庇护他们的人。鲍威尔说，美国必须让巴基斯坦、阿富汗和阿拉伯世界明白，现在是行动的时候。他说，我们需要构建一个政治联盟。总统注意到，袭击提供了一个与俄罗斯和中国结盟的巨大的机会。拉姆斯菲尔德敦促总统及其他主要官员广泛地思考谁可能会庇护袭击者，包括伊拉克、阿富汗、利比亚、苏丹和伊朗。他非常想知道，为对付这些国家，美国究竟需要多少证据。他指出，发动一次大型攻击可能需要60天。
布什总统在9月12日主持召开了不止两次的国家安全委员会会议。在第一次会上，他强调，美国正处于战争状态，而我们的敌人却属新的“另类”。总统要求部长们突破他们在“9·11”袭击之前的工作，制定一项消灭恐怖分子并惩罚他们的支持者的战略。在确立未来战争的目的和目标时，他们研究了一份文件，该文件突破仅限于“基地”组织的范围，提出“消灭威胁我们生活方式的恐怖主义”的目标，包括追查中东地区的其他国际恐怖分子组织。
9月13日，赖斯在形势办公室主持召开了一个部长委员会会议，研究如何与“基地”组织开战。部长们同意，总的思路是，所有“基地”组织的支持者都应受到可能的惩罚。美国需要整合外交、金融措施、情报和军事行动，从而形成一个战略合力。部长们还集中讨论了巴基斯坦及其在影响塔利班转向与“基地”组织对抗的过程中可以做哪些工作的问题。他们的结论是，如果巴基斯坦决定不帮助美国，它则也是在冒险。
同一天，副国务卿理查德·阿米蒂奇在会见巴基斯坦驻美大使迈里哈·劳德以及来访的巴基斯坦军事情报局局长穆罕穆德·阿哈迈德时说，美国希望巴基斯坦采取以下措施：
●终止“基地”组织成员在其边界的活动并且结束所有对本·拉丹的后勤支持；
●给予美国所有必要的军事和情报活动提供方便，包括飞越和着陆权；
●允许美军及其盟军军事情报和其他人员为打击“基地”组织的活动进入其领土；
●为美国提供情报信息；
●继续公开谴责恐怖行为；
●切断塔利班的能源运输，阻止招募的新兵前往阿富汗；以及
●如果证据显示本·拉丹、“基地”组织及塔利班继续庇护他们，则断绝与塔利班政府的关系。
巴基斯坦很快就作出了决定。那天下午，国务卿鲍威尔在国家安全委员会会议一开始就宣布，巴基斯坦总统穆沙拉夫同意了美国提出的支持反恐战争的各项请求。次日，驻伊斯兰堡的美国使馆确认穆沙拉夫及其高级军事指挥官已同意了美国提出的所有七项请求。大使馆指出，“巴基斯坦在与我们合作时，将需要美国的充分支持”。“穆沙拉夫说，巴基斯坦政府在允许（美国）使用本国领土方面作出了实质性让步，他将付出国内的代价，他在巴基斯坦的地位必然会受到损害。为了平衡，他需要证明巴基斯坦从他的决定中得到了好处。”
在9月13日国家安全委员会的会议上，当国务卿鲍威尔报告巴基斯坦的答复时，布什总统主持了一个“关于向塔利班发出适当的最后通牒”的讨论。他还命令拉姆斯菲尔德部长制定一项对付塔利班的军事计划。总统希望美国先去攻击塔利班，然后回来，再看看他们是否理解这种信息；如果没有，则更严厉地打击他们。他清楚地表明，军事打击应集中于那些能影响塔利班行为的目标。
布什总统还给国务院布置了任务，要求第二天向白宫提交一份报告，题目是“对巴基斯坦及阿富汗政治军事战略的游戏计划”。这篇报告假设本·拉丹仍继续对抗美国，甚至是在塔利班的控制下。为此，它详列了美国对塔利班的具体要求：交出本·拉丹及其主要助手，包括阿伊曼·艾尔·扎瓦西里；告诉美国塔利班知道的有关“基地”组织及其运作的所有事情；关闭所有恐怖分子营地；释放所有被关押的外国人；并遵守联合国安理会的所有决议。
国务院提议向塔利班发出最后通牒：交出本·拉丹及其副手，在24~48小时内关闭“基地”组织营地。否则，美国将使用一切必要手段去摧毁恐怖分子的设施。国务院并没期望塔利班遵照执行。因此，国务院和国防部计划建立一个进入阿富汗的国际政治联盟。两部门将会与北约及其他盟国商量，请求从这些国家根据其能力和资源提供情报、基地和其他支持。最后，该计划详细阐明了美国的公开态度：美国将竭尽其能消除恐怖主义威胁，惩罚那些“9·11”袭击的责任者，制裁那些为恐怖分子提供庇护所的国家和人员，与联盟国家一道消除恐怖分子集团和网络，并避免敌视任何民族、宗教及文化。
布什总统回忆，他当时很快意识到政府将不得不派地面部队进入阿富汗。但是早期拿给总统及国防部长拉姆斯菲尔德的军事方案简报令人失望。汤米·弗兰克斯——中央司令部总司令——告诉我们，布什总统很不满意。弗克兰斯说，美国军方并没有一个可以消灭在阿富汗境内的“基地”组织威胁的“复活计划”。已存在的“无限解决�