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官僚士大夫站在统治阶级的立场，对胥吏的不法行为大加指责，片面夸大胥吏的消极影响，而忽视他们在国家政治中的积极作用，社会上看他们更是“以奴隶使之，以盗贼待之”，身份之贱与娼妓、奴仆为伍，偏偏他们又掌握着社会管理的实权，到了节骨眼上，反倒能一言决人生死。
赵昺以为这是不公允的。吏强官弱是由政治的、经济的、文化的等多种因素造成的。就政治因素而言，宋朝建立于五代战乱之后，宋代统治者为有效地巩固自己的统治，把权力集于一身，使中央各部门之间、中央与地方之间相互牵制，上下级之间相互制约，事事都放心不下，社会各方面诸多问题都要取旨于皇朝，这样在一定程度上造成了政策措施的复杂多变。
宋代的吏人数量的增加、队伍的庞大是其势力增加的直接原因。吏额繁冗不仅造成人浮于事、行政效率低下，由于中央集权制的加强和官僚政治的膨胀，作为相对独立的政治力量，在政治舞台上显得更为活跃。且也使之易于营党植私，形成集团势力维护其在政治上的地位。因为从根本上说，多变复杂的官僚政治运行机制造成了吏胥队伍的庞大。
“陛下一语中的，官惧吏由来已久。他们对属下胥吏是瞧之不起，却又颇为依赖，言之又怕又恨亦不为过。”徐宗仁对于小皇帝的总结十分赞成，笑着言道，“有的官为能掌控胥吏自己不受欺侮，他们寄予严刑厉法之上，但往往难以解决，甚至反遭报复。”
“还有以下犯上的事情？这却有些意思了。”赵昺笑笑道，挪挪屁股摆出副十分有兴趣的样子。
“确有此事，当然他们还不敢杀害上官，可暗中做些手脚还是不少的。有的胥吏同时告辞，以致衙门空无一人站班，一县公务无人打理；或有的胥吏向上级官府告状，故意制造事端，以此迫使官员辞官离任；更有甚者，暗中搜集官员的劣迹，伺机报复，以致被罢官下狱的官员不在少数！”
“呵呵，一个初出茅庐的儒士，即无从政经验，又无处理政务的本事，又如何斗得过那些在官场上练的早已油滑无比的老吏们，即便将他们卖了怕还帮着数钱呢！”赵昺可以想象的出来那些被猾吏们挟制的官员，愤怒又无奈的样子，忍不住笑着道。
“唉，朝廷将政事委于官，官又付于吏，由吏来付诸实施。因而治状的好坏要取决于胥吏的努力，而政绩优劣又与官员的仕途、前程密不可分，从而导致官员大多不敢制吏，甚至于故纵胥吏行不法之事，或是狼狈为奸沆瀣一气，以致民怨沸腾。而究其缘由，还是因为官不懂政务，过于对胥吏的依赖。”徐宗仁无奈地道，可能也是想起自己也曾深受胥吏们的戏弄和欺辱。
“朕也曾于书中看到有官员感叹：今天下官无封建而吏有封建。此前尚不甚了了，今听卿家一席话才知有过之而不及！”赵昺苦笑着道。当然他所言的封建，不是封建社会的封建，而是分封诸侯、世袭传承的封建。言下之意是，官已经是流官，吏却变成了世代传承的“世职”，这是“天下之大害”。
“极是，极是啊！”徐宗仁叫绝道，“州县之敝，吏胥窟穴其中，父以是传之子，兄以是传之弟。而其尤桀黠者，则进而为院司之书吏，以掣州县之权，上之人明知其为天下之大害而不能去也。久之，百官之权必一切归之吏胥，是所谓百官者虚名，而秉国者吏胥而已。臣以为当臣此旧制已废，新制未兴之际，陛下当革除弊端，重整吏治！”
第８４７章 俢敕（）
送走了徐宗仁，赵昺陷入了沉思。此前他一直以为在自己多次的整顿后，官吏队伍已经趋于稳定，并形成了一套行之有效的管理方式。正所谓可以共患难，不能共富贵。今日一席长谈，他发现自己过于乐观了，形势的变化已经让人心浮动，不仅是个人想从胜利中得到好处，且开始从各自的阶级利益角度考虑，欲在其中分得最大一块蛋糕。
赵昺却清楚虽然己方暂时取得了胜利，但革命远未成功，且仍处于十分危险的境地，蒙元绝不会坐视其身旁出现一个强有力的新生政权，不管和议能否达成，两国之间的战争也依然会持续。而一个稳定的政权是保证胜利的基础，那作为国家管理者的官吏队伍就首先要保证稳定和高效、务实。
官与吏在职能上的区别就在于官主政令、吏主事务。也就是说，官员主要是负责管理本部门或本地区的行政事务，侧重于宏观管理与控制，并有一定的决策权力，从而呈现出指导、管理、监督、协调等职能。而吏胥作为政令执行者和直接的管理者。
赵昺明白胥吏在历朝历代的政权中都是不可或缺的，当然也清楚他们留给世人的狡诈、贪婪形象。不过他以为从事实来看，胥吏的积极作用应大于这个群体的消极影响。宋代胥吏在各级官府中所发挥的作用之大，不仅超过了隋唐，亦为明清胥吏所不及。他们虽然卑贱如奴仆，却往往能够代官理政，越权行事，逐步成为官府中的实权派。以致士大夫惊呼：近时吏强官弱，官不足以制吏。甚至将官府曹司形容为公人世界。
如果要解决官吏相侵的问题，赵昺知道并非一纸诏令可以解决的。而是要从宏观角度去看，却不是头疼医头脚疼医脚，当然形成这种局面的原因是多方面的，其中最根本的一点，即是官僚士大夫在处理政务过程中对胥吏的依赖程度不断增强。官员越倚重于胥吏，则胥吏在国家政治中所发挥的作用就越加突出。
之所以会出现官员依重于胥吏，原因是多方面的，既涉及到国家对官与吏管理模式的不同，亦关乎官僚士大夫对政事的态度，也就是说，士大夫专心学术而无心细务；胥吏则专于俗事而详知法典。胥吏长期在官府内从事诸如抄写、誊录之类的具体事务，年深日久，对本部门内的各项法令自然详熟。而官在不然，他们读的是圣贤书，对于实务可谓是一窍不通，不得不依靠胥吏来代为行事。
另一个重要的原因是宋代官制与吏制各自具有相对独立的体系，官有流品吏有资级，如果想由吏入官，按照吏胥升迁制度的规定则十分困难。仁宗时改为文官三年一迁，武官五年一迁。导致无有贤否，由出身而关升，由关升而改官知县，由改官知县而为四辖六院，由四辖六院而为察官，由察官而为卿监侍从执政，资课者。
这种转迁制度所带来的负面影响是削弱了择贤而任的作用，使得贤愚不分，升官要靠论资排辈，而官职的变动往往是与待遇相勾连的。吏员由于升职困难，提高待遇无望，而按规定吏员的薪俸很低，甚至地方上有的吏员纯属义务劳动。没有工资，拿什么养家，胥吏们自然工作消极，不得不靠敲诈勒索、贪污公帑过活。
如此看来整套官吏体系就是在逼人作恶。也许有人不明白，一国政府为什么要逼人作恶？其实说到底赵昺觉得根子还在皇帝身上。要知道皇帝最怕的是有人抢了他的权力，可天下太大，一个人怎么也玩不过来，只能把权力转移到法规、制度之上，并且一环套一环地互相牵制。
结果就是天子的权力没有交给大臣们，也就是“官”，而是交给了执行法规、制度的胥吏身上。胥吏就是帝国的“治民事”的规章、制度的执行者或者说人格化表现，他们的得势，在于皇帝对于地方治权的全面收夺，“治民心”的官们也是皇帝防备的对象。千百年来也有人想解决这个问题，但是直至现代仍然没有能够完成。
赵昺自知也没那么个本事，可无论如何胥吏阶层已成为中国社会一个不容忽视的群体，若不能解决这个问题，必然会带来极为严重的后果。而既要治标又要治本，他以为还得从制度上来想办法，建立起一套行之有效，又能保证各方利益的规章。
在历代的律法构建中，赵昺觉得唐朝最值得学习。虽然自唐太宗以来时有政变不时发生，但是唐王朝并没有出现衰败的气象，直至迎来开元盛世。他认为其中一个重要的原因就是，唐初确立的清明吏治以及制度化运作，以儒学思想为标准涵养官员德行，在唐代也是非常重视官员的德行。而所谓官德，并不是简单的品德培养，实质上还是一种价值观的养成。
从唐太宗开始，坚持以儒家思想教化官吏，并认为德行影响吏治、吏治关系王朝兴衰。唐代的法律制度、考核制度、监察制度等，都是在这一理念下建立起来的。从唐代的实例来看，价值观的养成是有成效的。直到中唐以后，白居易还说：“今之刑法，太宗之刑法也；今之天下，太宗之天下也。”这种影响力清晰地体现在制度上，也反映了价值观的稳固。
《唐律》对于官员没有恪尽职责的各种行为都作了具体的规定。标准如何、违反规定的程度以及受到的刑事处分都明确清晰，具有很强的操作性；有规章自然就要有监督，唐朝建立起了垂直有效的监察制度，御史台长官直接对皇帝负责，且朝廷对御史选任非常重视，其有权直接弹劾包括宰相和御史台长官在内各级官员，对地方官员的监察也无须向地方长官通报。
此外唐代制定了严格的审计制度——勾检。勾检制度涵盖全国各部门及各级地方政府，每旬、每月、每季、每年都有勾检。这对于提高官员工作效率和管理公文起到了较好的作用，也有利于及时发现工作中的问题、随时纠正错漏。严格来看，勾检制度是监察制度的一个部分，但又有着较为独特的工作形式，是治理懒政官员十分的有效方法……
一想到法律，赵昺就不止是脑袋疼了，而是脑瓜仁都疼。因为至今大宋都没有一套完整的法典，且极为混乱。加上蒙元入侵各种典籍丧失殆尽，毕竟战乱之时逃命是第一位的，没有谁还想着带着那些沉重又‘无用’的书籍。这就导致行朝一直处于‘无法可依’的状态，大家都是根据惯例，或是散乱的条文来行事，毕竟没有谁能将诸多的条文都记住。
在生死存亡之际，也没有人去顾虑这么多。行朝也就成了上头怎么说，下头便怎么做。而一旦起了争执，也无据可查，你说典律中有此规定，我说没有，可又查无实据，都成无头官司。到琼州后，赵昺也发现了这个问题，也曾想重新编撰，可此事做起来不是一句话就能办到的，而是一项浩繁的大工程，只能由各部根据形势变化出台些临时管理办法。
所以如今比较完整的律法，只有赵昺主持修订的军法，对军中各项事务做了完整的阐述和详细的规定，但按照传统这也不能算作律法，也只是暂行规定。其它方面的律法则仍处于自行其事的状态，可以说十分混乱。不过大宋朝的律法向来如此，大家似乎也习以为常，只是他自己麻烦些，打起官司来都得找他来裁决。
严格的来说，大宋朝根本就没有一部完整的法典。在中国法律史上，宋朝是一个特殊的朝代，因为它没有自己的法典，有的只是一部“抄袭”《唐律》的《宋刑统》。由于在宋朝和唐朝之间有了一个混乱的五代十国，所以宋朝继承的法律名称没有沿用唐律，而是沿用了后周的“刑统”名称，结果就有了特殊的《宋刑统》。而采用唐律，主要是为了其象征意义，而不是为了其内容。
因此《宋刑统》成为基本法典，而一般性法律，则通常都以“编敕”的形式出现。编赦。宋代的敕是指皇帝对特定的人或事所作的命令。敕的效力往往高于律，成为断案的依据。编敕就是将一个个单行的敕令整理成册，上升为一般法律形式的一种立法过程。可以说这是本朝一项重要和频繁的立法活动，大凡新皇帝登极或改元，均要进行编敕。
到了南宋时期，由于原来按敕、令、格、式法律形式及发布时间汇编的方法，缺少条理，难于检索使用，所以淳熙年间改为根据法律的内容、性质、功用，分门别类，依事编排，并将这种体例冠名为“条法事类“。在敕、令、格、式四种法律形式并行和编敕的基础上，将敕令格式以“事“分类统一分门编纂。赦，是皇帝诏令一种，地位还重于令；格，用来防止奸邪的禁令；式，各种章程细则。
另外还有一种叫做编例，也是重要的法律形式和立法活动。其中是由中央司法机关或皇帝审断的案例，被相继沿用，成为惯例。编例是将原本临时性的断例进行汇编，上�