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也很难预测，所以，立法机关的立法或者较为笼统、抽象，或者无法
适应社会发展而出现缺陷，而依法行政的首要前提是存在可以有效调
控行政权运作的法律规范。有鉴于此，依法行政原则也要求行政组织
在法律允许的范围内加强行政法规、规章以及规则的制定，尽可能多
地使行政行为受到规则的约束、减少行为的任意性。
（2）控制滥用自由裁量权
法律规则本身内在的、无法消除的特性，以及行政官员便宜行
事、灵活应对各种具体事件的需要，使得自由裁量权不可避免。然而，
自由裁量权的存在，又意味着给行政官员任意决定、徇私舞弊、武断
专横制造了可能性，所以，当代法治既允许行政自由裁量，也强调对
自由裁量给予有效的控制。如立法的授权控制、行政程序规则的约束、
行政复议与行政诉讼事后进行的合理性监督，等等。
（3）责任政府
依法行政、合理行使自由裁量权是从正面对行政的要求，任何
公共行政组织若违背这一要求，都必须承担相应的法律后果，即法律
责任。单纯强调政府必须如何，而忽视对政府违反这一“必须的义务”
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后应当承担的责任，则无异于口号宣传、惑取民心。
（4）维护和促进人权
法治的意义不是仅仅停留于表面上的政府守法、负责，从这个
概念在近代诞生以来，其始终是和人权保障联系在一起的。换言之，
政府守法、负责的目的不是为了守法、负责本身，而在终极意义上是
为了维护、促进人权。形式上的遵循法律，并不意味着能够达到真正
的法治。纳粹政府也是守法的，但它却是在执行种族歧视、灭绝的法
律。因此，建立在人权理念基础上的法治，是人类真正需要的法治。
而这就要求：第一，无论是立法机关的立法还是行政立法，都应当充
分考虑人的基本尊严、自由和权利；第二，行政机关在法律未作细致、
明确规定，得享自由裁量权之时，亦应尊重、保障人的基本尊严、自
由和权利。
2．行政公正原则
公正原则相当程度上是与自由裁量权联系在一起的，只有当行
政官员在法律规定的框架内有选择行动的权力的时候，才会对其要求
公正。不过，公正原则又不完全等同于法治原则中控制自由裁量权的
要求，后者明显大于前者，前者则脱胎于后者、且因为其对当代行政
自由裁量的重要性而具有了单独提出的意义。公正原则的基本精神是
公平、合理地对待行政相对人和处理行政管理事项，在学理上可以分
为实体公正和程序公正。
（1）实体公正
所谓实体公正，就是行政组织作出的行政决定，在内容上必须
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达到不徇私情、不存偏见、不武断专横。反而言之，即相同情况、相
同对待，不同情况、不同对待；合理考量相关因素，不考量不相关因
素。
（2）程序公正
所谓程序公正，就是指行政组织在作出行政决定时，必须遵循
形式上符合正义要求的程序。行政官员也是有血有肉、有着七情六欲
的人，在行政决定的实体内容上要求其完全排除私情、偏见、疏忽是
不可能的，在有权机关事后对行政决定进行审查时，也很难有非常一
致的标准或者有非常确凿的证据，来衡量实体公正性。所以，行政法
在制度设计上也更多强调程序上看得见的公正，具体包括：自己不得
决定与自己切身利益有关的事项；在对两个以上行政相对人尤其是有
着相互冲突之利害关系的行政相对人作出决定时，不得进行单方接
触；在作出对行政相对人不利的行政决定之前应听取行政相对人的意
见。尽管这些要求，不能保证行政决定在实体上一定是公正的，但在
它们的约束之下，行政决定可以更大可能地接近公正。
3．行政公开原则
行政公开，现已成为各国普遍发展和推广的一项基本原则，因
为它至少具备三项功能：其一，“阳光是最好的防腐剂”，保证行政官
员在比较透明的环境中办事，就可以最大限度地消除黑箱操作、防止
滥用权力和腐败；其二，保障知情权，可以使得公民、法人或者其他
组织，对掌握在政府手中的与自己生存、发展有关的信息予以了解；
其三，加强行政相对人与政府的合作，因为政府为了引导经济发展、
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社会选择，往往愿意公开自己掌握、处理过的信息，行政相对人也希
望得到这些信息，以调整自己的生产、经营以及其他行为样式。
行政公开的具体要求可以分为三个层面：
（1）行政决定公开
任何行政决定，只要涉及外部公共管理事项，无论是行政政策、
行政立法、行政执法还是行政裁决、行政复议，最终的决定内容都应
当以适当的形式公开。
（2）行政过程公开
任何行政决定，都是在经历一定的程序 （亦即过程）之后作出
的。在日益强调行政管理的公正或者民主的当代，除非法定事由之外，
行政决定的过程一般也都需要公开。其中，对于行政立法以及其他抽
象行政行为而言，民主参与已经成为一个必备的要求。这就意味着，
行政组织若需针对某一类或者几类不特定数目的行政相对人群体制
定具有规范性的、普遍性的规则，应当保障行政相对人的代表参与到
这个过程中，无论是通过非正式的、对拟议中的抽象行政行为提交书
面意见的方式，还是通过正式听证会的方式。就具体的行政执法行为
而言，为了保证决定的公正性，行政组织一般需要遵循听取行政相对
人意见、告知行政相对人有关信息（包括在行政管理过程中享有的权
利）、说明依据和理由等程序，而这实际上也是在向具体的行政相对
人公开其管理过程。
（3）行政信息公开
上述行政决定、行政过程公开，在相当程度上也意味着，行政
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组织将行政决定这一信息以及与决定有关的其他信息，向行政相对人
公开。当然，行政组织掌握的信息不止这些，有许多信息是行政组织
在管理过程中获得的，尽管不一定与行政决定有直接的关联性，但很
可能会对个人、法人和其他组织的生存与发展产生影响。在日益强调
保护公民权利、强调政府透明的时代，在日益重视行政组织与行政相
对人在促进经济发展方面合作的时代，行政组织所掌握的信息——包
括原始信息以及行政组织对原始信息进行分析处理后形成的信息，除
属于法定保密范围的以外，一般都必须公开。而且，法定保密的范围
也渐趋受到限制。
4．行政效率原则
任何组织，在实际运作中都会考虑到效率问题。所谓效率，乃
针对成本投入和效益产出的关系而言，通常指以最小的成本投入获得
同样的效益产出，或者以同样的成本投入获得最大的效益产出。在公
共行政管理方面提倡效率原则，目的在于尽可能减少不必要的行政耗
费（包括时间、人力、财物等），以实现管理效益的最大化。行政效
率不仅可以使主要由纳税人税收构成的国家或者地方财政物尽其用，
避免浪费，而且在具体行政过程中有利于节省特定行政相对人的成本
支出，因为冗长的、拖沓的行政管理对于介入其中的行政相对人而言，
也会加大其资源耗费。
行政效率原则主要有下述要求：
（1）行政组织精简
行政组织的数量多少、规模大小、人员众寡，对行政效率有着
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直接的影响。数量过多、规模过大以及人员庞杂，都会耗费大量的行
政成本，而且会导致行政组织内部各个单元之间、行政组织之间在管
理上的不协调、不一致，形成没有必要的内耗。然而，当代复杂、繁
琐的行政管理，又不可能一味地追求“小政府”，否则，行政管理的
目标无法实现，效率也就自然受到影响。因此，行政组织如何在数量、
规模和人员上保持适当的度，是实现行政效率必须应对的问题。这一
度的把握，不是简单的裁减或者合并，而应结合在市场经济中行政管
理职能的定位、行政管理方式的革新等因素。在市场经济或者更准确
地说是混合经济的条件下，行政组织应当管该管之事，若以前没有相
应的机构，就必须设立机构、配备人员，不必强求一刀切的裁减；而
不必要的行政管理则应当予以取消，否则，保留机构、保留管理事项、
只作一时的人员裁减，行政组织也会在以后某个时期重新膨胀。同样，
行政管理方式的革新，如电脑办公、监测系统电子化等，也是对行政
组织数量、规模、人员的决定性因素。
（2）行政程序规则化、模式多样化
行政管理的成本有许多都是投入在管理过程之中，即行政程序
之中。一个杂乱无章、环节繁多、管理职能交叉、时限不明的行政程
序，势必会耗费行政组织大量的资源以及行政相对人的时间、精力与
财产，因此，加强行政程序的规则化，减少不必要的环节，明确必须
严格遵循的时限，对于提高行政效率有极大的裨益。另外，行政组织
实施管理的手段是多种多样的，行政立法、行政处罚、行政强制、行
政许可、行政确认、行政裁决等等，不一而足。每一种手段的运用，
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或者甚至同一种手段的运用，都需采取不同的行政程序，并无固定的
模式。其中，特别是简易程序或即时程序，也是反映了行政效率原则
的要求。
（3）行政决策的成本—效益分析
一般情况下，行政组织的决定都是依据法律作出的，法律在事
先对行政组织在何种情况下当作出什么决定，给予了较为明确的规
定，行政组织只需依法行事即可。但是，随着政府管理社会、经济事
务的职能日趋扩大，立法者往往不能给出确切的、明白无疑的规则，
而是授予行政组织比较宽泛的自由裁量权。在行使自由裁量权以实现
立法者所希望的行政管理目标时，行政组织可能有多种方案可供选
择。于是，行政组织对社会、经济事务作出重大决策时，需要认真考
虑目标实现和各种方案可能的成本之间的关系。选择其中最少成本投
入的方案以达到同样的行政管理目标，是行政效率原则的必然要求。
第二章 行政组织
第一节 行政主体
一、当前的行政主体概念
行政主体是指，享有公共行政权力，能够以自己的名义独立从
事行政管理活动，并能独立承担由此产生的法律责任的组织。
“行政主体”这一术语，并不存在于现行的任何一个法律文本
当中，但却是行政法学的一个基本概念。从对它的界定看，其包括如
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下构成要件：
1．享有并行使公共行政权力
在现实生活中，自然人以及一定组织通过其成员（自然人）从事
着各种各样的活动。必须在法律意义上给予这些活动以适当的分类、
定性，才能决定适用不同的规则。以法律主体为参考对象，是其中的
一种分类、定性方法。一般而言，行政主体和民事主体分别适用行政
法规则和民法规则，他们的一个重要区别就是前者享有并行使公共行
政权力，这种权力的行使往往在权力者和权�